小议税费负担的深层次因素

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近年来政府一直在不断尝试、推进农村税费改革，却是“减负”年年讲，“负担”逐年增，效果不甚理想。现阶段“并税式”的农村税费改革虽然取得了一定成效，但很多地方负担出现了反弹，似乎陷入所谓“黄宗羲定律”陷阱。实际上，农村税费负担涉及两方面的问题：农民收入与政府税费。那么，究竟是农村税费负担过重导致农村经济发展迟滞、农民收入下降，还是农村经济发展过慢导致税费负担加重？抑或是隐含着其他因素，使得农民收入增长放缓，农村税费负担过重？笔者认为，深层次的原因主要在于长期以来政府职能定位不当及政府管制政策失误。

一、政府职能与政府管制政策问题

我国处于社会主义初级阶段，政府与市场关系扭曲，政府职能定位不当。实行市场经济以来，政府的经济职能还大量留存于市场中，还在很大程度上控制着经济资源的配置权力。政府为了实现对于发达国家的赶超，人为地扶持了众多违背本国比较优势的产业。为了支撑这些产业，又必须围绕一定的发展战略目标，制定各种管制政策，干预整个经济体系，形成资源配置机制、宏观相对价格、微观决策权“三位一体”的制度结构。实际上，“战略”本身就是一种系统性的政府管制。

政府管制政策的首要功能是对社会资源配置权的控制。经济转轨以后，政府主要通过强化对财政系统和金融系统的控制，来掌握和配置主要的社会资源，在农村也不例外。政府控制大宗农产品和农用生产资料的流通，对劳动力流动直接干预，抑制农村金融发展。其次是宏观价格信号的扭曲。改革开放以来，工业品价格的管制逐步放松，但对农产品的干预却依然存在。政府为了控制粮棉流通，干预农民的具体生产举措，控制农产品市场和相应的农业生产资料价格，使农户对市场需求的具体变化无从判断。而政府无论压低还是抬高农产品价格，都是对市场价格的干扰，从经济上看是没有效率的。再次是微观管理自主权的丧失。为了贯彻中央的各种政策，基层政府对乡镇企业和农业生产的具体环节多方面直接干预，尤其是对一些粮棉的主产区和乡镇企业。政府对农村社会经济的管制，扭曲了农村各种生产要素和产出的相对价格，抑制了农村产品和要素市场的发育，阻碍了农村各种生产要素的合理流动和资源配置，使得农村资源的配置以及农户的生产、经营决策背离比较优势，抑制了农业结构调整和农村非农经济的发展，制约了农村经济的长远增长。而且，由于信息不对称，管制政策在政府内部的传导过程，引起政府规模的自然扩张，政府与民间部门争夺经济资源。中央政府管得越多，基层政府越庞大，寻租机会就越多，经济就越落后。当然，农业本身有其特性，但政府对农村经济干预政策存在失误。当市场结构被人为扭曲之后，任何治理结构均告无效，看似正确的法律的实施也无从谈起。

近年来发展中国家所面临的一个基本问题就是如何解除管制，实现市场化。在经济全球化的今天，市场竞争日益加剧，中国已然参与到国际经济大循环中，而且程度日益加深。因此必须加快转变政府职能，由传统的“管理型”政府向“服务型”政府转变，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，构筑完善的市场经济体系。逐步取消对农业经济的各种不当管制政策，促进农业经济发展，增加农民收入。

二、减少农业人口问题

农民收入增长，一般的方法是提高农业生产率。2002年世界银行曾对50年来其自身和其他国际机构的农业发展战略作总结性回顾，其时林毅夫发言指出，50年来，提高农民收入传统上是以提高农业生产率、改进农业基础设施、引进科技为基础。这样一个政策基本上没有成功，长期、可持续地提高农民收入的水平，仅靠提高农业生产率和增加农业产出无法达到目标。农产品需求弹性低，即使全国经济水平有很大提高，人均收入增加对农产品需求的拉动作用也较小。农产品价格弹性也低，农产品生产率提高，产量增加，价格会下降很多，以致“谷贱伤农”。所以，靠提高农业生产率，增加农业产出，无论力度多大，都不可能成为长期解决农民收入问题的主要办法，长期、可持续的办法只有靠减少农业劳动力。通过调整产业、就业结构，促进农业劳动力向非农产业转移，不断降低农业就业的比重和数量，相应增加农村劳动力的耕地和提高农产品商品率，农民收入才有可能保持和国民经济同步增长。理论分析和别国实践都已证明了这一点，我国的经验也同样如此。从1978年到1984年，我国实行家庭联产承包责任制之后，农民收入增加靠的是农民生产积极性的提高。此后，农民收入增加的主要途径是减少农业人口。1985年到1990年初乡镇企业快速增长，提供了1亿多个离土不离乡的非农就业机会。此后则是大规模的城市建设对大量的农民工的需求，又提供了1亿个离土离乡的就业机会。近几年城市里出现“通货紧缩”，新增就业机会减少，农民转移到城市非农产业的渠道阻塞，大量劳动力滞留农村。而且，由于生产能力过剩，市场竞争加剧，许多乡镇企业破产，离土不离乡的劳动力也回流到农业。这是农民收入增长缓慢甚至停滞的一个重要原因。农民收入如果要有比较合理的增长，则“十五”计划期间每年必须在城里为农民提供800万个就业机会。1990年我国第四次人口普查时农村人口占全国人口总数74%，2001年的统计数据显示，我国总人口13亿，农村人口8亿，占全国人口总数64%.农村人口比重10年降一成，速度缓慢。

政府应采取积极措施促进农业劳动力向非农产业转移，并维护进城农民的权益：一是解决农民户籍问题。户籍制度不改革，进城农民就不可能享受和城市居民同等的权利。我国宪法赋予所有公民迁徙的自由，农民不应该受到歧视。二是解决土地问题。可在农村实行永佃制，土地产权属于集体，使用权属于农民。生不增、死不减，可有偿转让，促进土地流转和土地市场建设。三是促进中小企业的发展。根据比较优势发展战略，目前我国的比较优势是劳动力多、劳动力便宜，应该多发展劳动密集型产业，或发展资本、技术密集型产业中劳动力较为密集的区段，而这类产业和区段中的企业以中小企业为主。大力发展中小企业可以满足城市就业的需要和吸纳农村富余劳动力。目前中小企业发展的“瓶颈”在于缺乏金融支持和服务，投融资困难。因此，金融体制改革应促进以中小银行为中介的间接融资，政府在财税政策上也应给予中小企业大力支持。四是加快城镇化建设。

三、增加农民收入问题

（一）建立全国统一的农产品市场

打破农产品市场现有格局，积极建设全国统一的农产品市场，充分发挥各地区农业的比较优势。东部地区将会随着经济的发展，农产品生产成本的提高，逐渐失掉比较优势。让出部分农产品市场给中、西部，从而形成东部拉动中西部农村发展的良

性循环。如果国内市场分割，东部地区农业生产比较优势丧失之后，直接从国外进口农产品，将和国际市场形成循环。而中、西部农村无法分享东部发展带来的好处，东、中、西部的差距就会不断拉大。政府应积极推动诸如市场中介、信用、法律等软环境的建设，诸如道路、通讯、运输、仓储等硬环境的建设可由各级政府财政支持，或由国内和国际民间资本投资。

（二）改善农村基础设施

现阶段生产能力过剩，通货紧缩，使农村劳动力离土离乡的异地转移和离土不离乡的就地转移渠道受阻。农村地区的基础设施项目投资少、工期短、见效快，具有很好的经济效益和社会效益。增加与农村居民生活和生产紧密联系的基础设施建设，全面改善农村的水、电、路等小型基础设施，可以在农村地区创造大量就业机会，直接增加农民收入；改善农村生活环境，有助于启动农村消费市场，消化过剩生产能力，进而促进农民收入可持续增长，也有助于改善农村生产环境。只有解决通货紧缩问题，使国民经济恢复正常运转，增加非农产业的投资和就业机会，农民向非农产业转移才能有序和持续，农民收入才可能有和城市居民大致相等的增长。因此，加快农村基础设施建设，是当前实现农村劳动力就业和农村产业结构调整，增加农民收入的有效措施，也有利于启动农村的存量需求，增加农民收入，缩小城乡差距.

（三）加大对农业科研的支持力度

加入WTO对我国农民来说既是机遇也是挑战。我国粮食科研特别是水稻科研在国际上处于领先地位，而蔬菜、水果等劳动密集型农产品的科研与国际水平相比还有很大差距。因此，某些地区、品种面临着国外进口产品的竞争压力，如大豆、玉米、小麦等土地密集型产品。政府应加大对农产品的科研支持力度，促进与其他国家或地区的合作，改善品种和质量，达到国际市场的要求，帮助农民把握住劳动密集型农产品的发展机遇，增加收入。

四、财政体制问题

农村税费负担与现行财政体制有一定关系。现行分税制下中央财政将多数规模较大、征收成本较低的税种集中在自己手里，属于地方财政的都是小税种，且难以征收。地方财政也缺乏必要的税种选择权、税率调整权及一定条件下的设税权。目前乡镇一级政府承担着许多中央政府的实施任务，却无相应的收入来源，加重了农村的税费负担。

我国政府间关系尚未理顺，责权利不对称且缺乏法律约束。财权的划分应以事权为基础，根据公共产品的不同性质，在划分事权的基础上，再相应划分财权，并在程序上予以规范化、法治化。这是国外的普遍做法，也是成功经验。目前中央政府与地方政府之间的职责比较混乱。中央与地方之间的关系在中国是一个历史问题。中央政府事无巨细，样样干涉，管不了也管不好。地方政府则成为中央政府的附属、缩影，无独立意识也无独立地位，往往不对本级负责，而只对上级负责。在这种状况下，一些本应由中央政府承担的职责转嫁给了地方，而一些应由地方承担的职责，越俎代庖。其次，地方政府层级和财政层级过多。市场经济国家一般为三级或准三级架构政府，我国宪法明确规定为五级政府。相应地，地方财政也层级过多，且处于比较混乱的状态。地方各级政府职责模糊、交叉，而且省与省以下地方政府之间的关系往往比照中央与地方之间的关系，责权较多地集中于省级政府，事权却大量下移。因此，需要加快构建公共财政体制框架，在完成政府职能和角色转变的基础上，适度简化政府层级。合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，管理权限划归中央；属于行政区域内的地方性事务，管理权限划归地方；属于中央和地方共同管理的事务，分别不同情况，明确中央与地方各自的管理范围和责任。在合理划分中央与地方经济社会事务管理责权的前提下，理顺中央和地方政府在财税领域的分工和职责。按照“一级政府、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，构造完整的多级财政。同时，不断完善自上而下的财政转移支付制度，构建科学、合理的公共财政体系。

五、规范政府税费问题

（一）取消农业税，逐步建立一元税制

最近国务院作出降低农业税税率并逐步取消农业税的决定，以减轻农民负担，发展农业经济。但从长远看，应建立一元税制，将农业税并入统一的税收体系，彻底解决现行二元税制弊端。近期来看，我国依靠从农业提取积累支持工业发展的历史阶段已经过去，2001年我国农业总产值占整个GDP的比重为15.2%，当年农、牧业税收收入总额为285.8亿元，如果包括耕地占用税、农业特产税和契税则为481.7亿元，当年社会固定资产投资总额为37213.49亿元，即使把农业各税都提高一倍用以支持工业建设，也只不过能使全社会的固定资产投资增加1.3%.农业税占政府财政收入比重很低，2001年农业各税只占中央政府财政收入的5.6%，取消农业税应当可行。2002年中央政府对地方政府转移支付的总额为7332亿元，如果取消农业税，地方政府减少的税收由中央政府以专项转移支付补贴，则中央政府要增加的转移支付也只有6.6%，财政可以承受。

（二）规范农村收费

根据公共产品理论，税费各有定位，是两种性质不同的财政收入形式。税收服务于公共产品，费则主要服务于准公共产品。规范的财政收入机制应税费并存。收费曾是农民沉重负担的重要原因，在农村税费改革中，“三提五统”等不合理收费已经取消，但合理的收费也还是必要的。合理收费应予以保留，并纳入预算内管理。