人民助学金及运作探索

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人民助学金制度在我国从1952年开始执行，主要用于贫困生资助问题,1986年改为我国现在的奖学金、助学金制度。当时所实行的这一制度的资金来源主要是国家财政拨款，但是资金并没有进行运作，本文提出人民助学金及其运作主要基于以下原因：

一、我国高等教育走向大众化，贫困生问题更为突出。

根据教育经济学家萨卡洛普斯（GeorgePsacharopoulos）关于教育收益的研究首先表明：高等教育的私人收益大于社会收益率。既然高等教育的最大受益者是个人，且接受高等教育终生受益。根据利益获得原则，个人理应负担一定比例的高等教育成本。[1]根据世界银行专家卡尔逊建议合理的学费标准可以占教学成本的25-35％。我国现行的平均学费标准是每人每年5000-8000元，约占教育成本10-20％。但我国2003年人均GDP为1000美元,相当于人民币8700元左右,以当时5000元一年的学费标准算,约占人均GDP的57.4％,[2]再加上我国城镇与农村人均收入差距,对农村而言,所占GDP比重更大。目前,我国高校贫困生比例已近30％,特困生比例为10-15％,贫困生总数高达300万人。[3]在我国高等教育大众化的过程中,这个问题将更加突出。

二、国家助学贷款存在许多问题

目前对贫困生资助的模式主要有“奖”、“助”、“贷”、“补”、“减免学费”、“勤工助学”等,比较好的应该是助学贷款和勤工助学。相对于个人救助而言,金额最大的是国家助学贷款。[4]这也是长远解决贫困生问题的有效途径,但从目前来看执行这一政策的过程中仍存在许多问题。

(一)来自银行方面的困难

目前国家助学贷款的钱主要来自于银行，在面临市场经济，银行进行改革的情况下，国家助学贷款的政策性与商业性发生冲突，使银行对这项政策执行的积极性不高，银行的主要问题表现在：

1、效益问题

发放数目相同的款项，贷给一家公司和一个学校的许多学生，相比较而言，前者的手续费用低，资金回笼的成本低。“做企业贷款纯利润大约2％,而做国家贷款业务,即使所贷款项全部回笼,利润也微乎其微”。[5]银行的同志这样说。

2、风险问题

由于我国统一的贫困生信息系统还没有建立起来,税收体系还不健全,无法形成一个综合性的追踪学生信息的网络平台,学生还贷的跟踪费用大,并且学生是否在贷款到期按时还款,还有学生的还款能力的问题。据2003年8月15日新华网刊登报道:截止2003年5月底,农业银行四川省分行实际发放国家贷款8741人,累计金额5061.7万元,目前已毕业的学生还贷期的有371人,但未按时还贷的就有208人,大约占总人数的56％,连本带息前省农业银行47.6万元。”[6]对于出现“呆”、“坏”、“死”帐的情况,2000年8月2日,中国人民银行、教育部、财政部颁发《关于助学贷款管理的补充意见》中表示:各商业银行发放助学贷款,发生“呆”、“坏”、“死”账,分别由商业银行总行核实以后,按实际发生额在所得税前按规定核销。”即使这样规定,核销部分仍是由银行来付,银行仍然处于经营不利的地位。

为此,有的地方实行“风险储备金”，高校从勤工助学工抽取部分资金以补贴银行的损失。那么学校是否有责任或能力承担助学贷款风险问题?学校属于非产业部门,主要职能即为社会培养人才,在所有助学贷款措施中,减免学费、再加上“风险储备金”对于有财政基础的学校是可以承担的,对于一般院校还存在困难。另外,贫困是一个社会问题,根据对贫困问题的认识理论“社会归因”或“结构归因”(blamingthestructure),此观点认为：贫困者本身并不是致贫的原因,而是社会种种不利于受助者的因素造成受助者沦为贫穷。[7]对于贫困生而言,社会应当积极地采取救助措施。根据Rank(1994)提出“结构弱势的观点”他认为美国社会中女性及黑人社会族群之所以有较高的贫穷率,是由社会结构的嵌入机制,以及两代间相似的社会经济地位所致”。[8]在没有社会救助的情况下,这种两代贫穷造成恶性循环,不利于社会的稳定与发展。所以说救助贫困大学生应当是社会或政府应当承担的责任。学校没有这样的义务。

3、学生信用问题

根据《中国经济时报报道》：2001年建设银行北京分行第一批国家助学贷款进入还贷期,有45％的学生,既不到银行还贷款也不与银行联系,要求办理贷款延期。部分学生是由于信用问题，另外部分直接上研究生的根本没有还款能力,或是就业困难或就业处境不佳难以按时还款。[9]导致一些银行,倾向于好学校,好专业的学生贷款,出现“嫌贫爱福”的现象。

目前,贫困大学生的救助问题,依靠社会捐赠：我国的捐赠体系还没有建立起来,与捐赠相应的税收制度还没有建立,没有鼓励长期捐赠的激励机制,捐赠中出现的许多腐败问题,影响着公民的捐赠热情,效果不是很明显。作为政府机构,主要依靠财政拨款,但财政部人士说:“2002年财政投入(教育投入)是3.4％,今年(2003)年想达到4％困难很大”、“所以贫困生问题的解决可能更多的要依赖商业运作。”

[10]救助贫困是社会、政府的责任。我国目前的各项支持体系(信息系统、税收体制、捐赠体制)的不健全,使其发展缓慢。在社会转轨向市场经济转变的情况下,政府以政策性方式让银行来承担贷款的方式不利于银行在市场经济条件下的自由发展。社会对于高等教育的需求不断膨胀,需救助的人员数量不断增加,要求政府必须做好准备。

人民助学金制度的再次提出,有一定的意义。从1952年开始实行,它主要承担着贫困学生的救助工作,并且专款专用。资金来源主要是国家财政拨款,从以上对于国家助学贷款存在的问题分析可以看出国家贷款资金问题是一个关键,尤其是对于发生的“呆”、“坏”、“死”账的处理问题上。鉴于以上的分析提出人民助学金及其运作方式。

三、人民助学金的运作方式

1、资金来源

国家每年从财政中固定拨出一定比率的资金作为基本资金,我国1952年时教育事业费占国家财政总支出的5.49％。[11]现阶段我国教育财政拨款还底于4％,抽出部分资金是有可能的。同时,吸收社会上的捐赠。相对于社会机构,以政府的名义来收取捐赠,更容易得到公民的信任。

2、资金管理及运作

国家财政部门指定机构来进行管理,并委托金融机构进行运作,以保证能够取得利润,下一周期采用“基金+利润”的形式继续运作。由于以国家财政拨款的方式取得的国家基金数量相对较大,所以利润较高,容易把“蛋糕”做大。

3、监督及其使用

人民助学金实行专款专用,应接受来自财政部门和教育部门及社会的监督，不得擅自挪做它用。目前来看比较可行的使用方式是:保持由各银行向学生发放贷款的模式不变,国家贴息的部分,从人民助学金的利息中来支付,地方政府有能力的可以从地方财政中为学生偿还另外50％的利息。给予向学生贷款的银行以税收优惠政策,如发生“呆”、“坏”、“死”账的问题时由人民助学金补贴,解除银行的后顾之忧。

这样,学校可以把更多的资金和精力用于学校的教育和管理上；以避免贫困生受到社会的排斥，过早地进入劳动力市场，形成恶性循环。另外应当注意人民助学金也可用于基础及高中阶段的贫困生,且对于义务教育阶段的学生应当是无偿的资助。这种形式的资助要求社会信息系统、税收系统和捐赠系统的尽快建立和完善，并且同其他的资助方式相结合,只有这样，才能更好地解决贫困生的问题。