略论史上三次税费改革及启示

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一、历史上的三次税费改革

（一）唐代中后期杨炎推行的两税法

公元780年，唐德宗李适即位，以杨炎为宰相。杨炎面临着土地兼并严重，吏治败坏，农民负担沉重，国家财政面临危机等情况，因而上书请作“两税法”。唐德宗采用了杨炎的建议，在全国推行两税法，首开了中国费改税之先河。

两税法的主要内容包括：（1）“户无主客，以现居为簿”。就是以户为片收单位，不论主户、客户，一律在当时居住的地区登记，编入户籍。按各户土地财产的多少确定应纳税额，这是户税；以公元799年垦田数字为依据，按田亩多少征收田亩税，这是地税。商人是流动的，没有常居地，所在州县纳其财货三十分之一的税。（2）“人无中丁，以贫富为差。”即是不分丁男，中男，都要按拥有土地和财产的多少来纳税。（3）“居人之税，秋夏两征之”。每年的税，分夏秋两季征收，夏税不得超过六月，秋税不得超过十一月。（4）“量出以制入”。杨炎在制定两税法时，明确地规定实行“量出为入”原则，即先预算出国家财政支出的数额，然后量出制入，确定出国家财政收入总额。意在限制滥征苛敛，减轻人民的负担。

两税法归并了税目，把混乱繁杂的税种规并为户税和地税两种，集中了时间，一年分为夏秋两次；收费全部改为正税，一同并入两税之中。两税法改革在历史上影响深远。它改变了过去“科敛之名数百”和百姓“旬输月送无休息”的状况，中央统一控制了税费征收大权，强化了中央财政的集中性和控制力，抑制了地方为所欲为的收费行为。

（二）明代中后期张居正推行的一条鞭法

明代中后期官府的暴敛、豪强的兼并，已使民不聊生，阶级矛盾日益激发，农民暴动此起彼伏。为了缓和阶级矛盾，增加政府财政收入，神宗万历初年，张居正为首辅，全面整顿军事、政治和经济，在财政上实行一条鞭法。

明代的“一条鞭法”是继唐代“两税法”实施八百年后又一次较大的税费改革。“一条鞭法”把各种徭役、田赋和各种杂费，并为田赋一种，以田亩为对象，一次征收。并将扰民最重的役并入田赋之中，征课的田赋一律折合成银两交纳。另外，税费统一改为交银后，不再由地方的“里长”、“粮长”办理征税管理，而由地方官吏直接征收后解缴国库。“一条鞭法”改革化繁为简、税费合一，达到了统一税制、省费便民、稳定社会生产力的作用，增加了明朝的中央财政收入，出现了“太仓所储，足支八年；公私积储，颇有盈余”的状况，加强了中央财政的集中统一，限制了地方政府越权收费和地方官吏强取豪夺的腐败行为。

（三）清朝前期康熙雍正推行的摊丁入地

明末一条鞭法夭折之后，豪绅富家凭借特权逃避编丁，土地兼并加剧，无地农民苦于丁银负担，大量逃亡。于是一些地方进行了丁银均入田赋中征收的税制改革，称之为“随粮代丁”、“丁随田办”。公元1721年，清政府宣布“添丁不加银”，这就为“摊丁入地”的实施提供了政策保证。康熙五十五年，清政府首先大广东省试行丁银摊入地亩征收。至雍正年间，“摊丁入亩”已经开始大规模推广，“摊丁入亩”改变了过去地丁并行的税制，简化了征税手续，放松了国家对农民的人身控制，尽管田赋重了，但免去了人头税。这对无地贫民而言，无疑是带来了一丝福音。“摊丁入亩”改革取得了明显成效，到雍正末年，国库存银由康熙末年的八百万两增加到六千多万两。

二、历史上三次税费改革的经验教训

历史上的三次税费改革既规范了收费管理，扩大了税基，增加了中央财政收入，加强了中央财权的集中统一，又在一定程度上限制了地方政府越权收费和地方官吏巧立名目、强取豪夺的腐败行为，有利于整顿吏治。然而，这三次税费改革由于皇权社会政治经济的局限性和改革措施本身的一些不科学和不完善，最终都未能解决好乱收费、滥收费问题。

历史上有许多的学者针对这一现象进行过研究，比较典型的理论有“黄宗羲定律”。黄宗羲是明末的思想家，有“启蒙思想家”之称。他在《明夷待访录？田制三》中讲，历史上的田赋有“积累莫返之害”。即赋税每经过一次改革，都将杂征变为正税，以后又出现新的杂征。这样下去税负就不断加重了。他举例说：两税法并庸调于租，但宋代在两税之外又征了丁身钱。明中期一条鞭法已将各种杂税归并，但后来又有杂役、旧饷、新饷、练饷。明末户部尚书倪元璐将三饷合并，又成为固定的税收。“黄宗羲定律”反映了历史上赋税不断加重的客观实际，它的进步意义是揭示了历史上的统治阶级贪得无厌、诛求无已，希望统治者不要横征暴敛。它也从一个侧面反映出封建统治下三次税费改革的失败之处，“黄宗羲定律”实际上成了专制王朝时代进行税费改革的一个怪圈。

历史上的三次税费改革从短期来看都在一定程度上减轻了人民的负担，清理整顿了吏治。但纵观历史我们不难发现，三次税费改革中没有一次能够从根本上解决好乱收费、滥收费问题。三次税费改革大多只是昙花一现，人亡政息。笔者认为，历史上的三次税费改革之所以会出现这种现象，主要有以下一些原因：

1、历史上的三次税费改革的根本目的只是为了维护封建统治者利益的需要，并不是要真正地要减轻人民的负担。历史上三次税费改革，毕竟都是地主阶级的政策，有其阶级的局限性和欺骗性。他们实行税费改革，并不是发自内心地要为人民减轻负担，更多地是为了缓和阶级矛盾和增加财政收入。当税费改革取得了一定的成效，阶级矛盾得到缓和时，他们的贪欲又暴露无疑，苛捐杂税死灰复燃也是自然的事情。

2、历史上三次税费改革带有很强的“人治”色彩，改革没有形成制度化。历史上三次税费改革在短时间里能迅速得以实施在很大程度上是依赖于当朝皇帝强悍的作风和专断独行的权力，改革并没有真正落实到制度上去。一旦皇权出现更替，改革就很有可能随之夭折。

3、历史上三次税费改革措施本身也存在着一些问题。无论是唐代的两税法、明代的一条鞭法，还是清朝的摊丁入地，其改革措施的本身都存在着不尽人意的地方。唐代两税法规定征税时以货币计税，但在唐德宗时，征税时又要人民折成实物交纳，但在折合过程中，人民的负担又有所加重。明代一条鞭法将各种随田起征的赋役合并征收，手续固然简便，但纳税人无从确切知道所纳何税，致使贪官污吏得以随意摊派增减，弊病百端。清朝摊丁入地在征银时增征“耗羡”等，更是额外的剥削。

三、对当前农村税费改革的若干建议

从2000年3月中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知以来，较大范围的税费改革试点工作已经持续三年了。三年来，从各地试点反映的情况来看，农村税费改革试点工作进展顺利，广大农民已初步尝到了减负的甜头。但我们也应当看到，农村税费改革是一个系统工程，涉及到方方面面利益关系的调整，不可能一蹴而就。而且，现今的农村税费改革工作无论是从政策、理论层面上分析，还是从各地区调查工作者反应的情况来看，都存在着一些问题。尽快地解决好这些问题，对于农村税费改革进一步深入地开展有着重大的意义。

古为今用，以古鉴今，历来是理论研究的基本要求之一。中国历史上的三次税费改革在历史的长河中都曾经产生过重大而又深远的影响，也为当前的农村税费改革提供了研究的价值。在借鉴和吸取历史上税费改革经验教训的基础上，笔者针对我国当前农村税费改革中存在的问题，提出以下政策建议，以期中国的这次税费改革能够走出“黄宗羲定律”的怪圈。

1、必须加快我国农业税制的改革，农业税制改革是农村税费改革取得成功的前提和基础.世界各国，对农业一般都没有实行单独的税制体系，而是与其他纳税对象一样征收同样的税。我国目前也应尽快废除现有的农业税和农业特产税，依照国外经验对从事农、林、牧、渔业者征收所得税，取消各种不合理收费，征收城乡社会保障税，让农民进入统一的社会安全网。这样做的好处是：一是消除了城乡税政分割，有益于加强城乡经济联系和统一市场的形成。二是符合WTO的要求，贯彻了税制无歧视的原则。改革后农民税负会轻得多，农产品对外竞争力将得到提高。三是统一了税制，简化了征收手续，有利于税收的征管。

2、加快相关的配套改革，从整体上推进我国的农村税费改革。

农村税费改革必须统筹设计，同步实施。整体推进农村税费改革成功与否，很大程度上取决于相关配套改革能否到位。乡镇政府机构体制、乡镇财政体制、农村义务教育体制、粮食流通体制、农业结构调整、农村基层组织正常运转如何保障等方面的创新，不仅是农村税费改革的重要组成部分，而且是农村税费改革取得成功的重要保证。我们必须坚持统筹设计、同步实施、整体推进的方针，切实搞好农村的税费改革工作。

3、不搞一时的“运动”式整顿，要把农村税费改革当成一个制度来建设。

可以说在短期之内要使农村税费改革取得成功，一定程度的雷厉风行的作风是少不了的。但在长期来说，靠一时的“运动”式整顿最终是于事无补的，就像反贪污的运动已不知在全国或局部范围内实行过多少次了，还是没有真正改变现状一样。所以更重要的是将改革措施落实到具体的制度上去，也就是说，农村税费改革不仅仅只是一项政策，更重要的是一项制度建设。在这项制度建设中，不能只靠严刑峻法压制和惩治地方性的收费，否则效果永远只是短暂的，治标不治本的。只有从出现收费的根本原因上加以解决，农村税费改革才能收到长效。

4、农村税费改革不应只是简单地减轻农民负担，更为重要的是要设法增加农民的收入和改善农民的生存状态，给农民以国民待遇。我国今天要使农民的负担降下来，必须从两个方面入手：一是进行税费改革，减轻农民的税费负担的绝对额；二是深化农村经济体制改革，增加农民收入。这两个方面必须共同进行，偏废任何一个方面，都有可能使改革陷入被动，甚至遭到失败。应该说，在税费改革之初，政府即认识到了这个问题，强调各地在进行税费改革之时，必须采取有效措施提高农民的收入。但是，却有不少的地方片面地强调农民税费负担的减轻，而忽略甚至是根本不考虑农民收入的提高，其结果是虽然政府砍掉了很多的收费项目，农民仍然觉得负担沉重，对税费改革不理解、不支持、不配合。为此，在税费改革减轻农民负担的同时，必须把农民的增收摆在首位。发展是解决农村一切问题的关键，也是广大农民切身利益所在。无论是国家政策，还是政府的投入，在较长时间内都要向农民倾斜，切实让利于农民。