小议援助西部落后地区的财政策略

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从世界范围看，区域经济发展不平衡是一个带有普遍性的现象，除了像摩纳哥、安道尔这样的袖珍国家，几乎所有的国家都面临着程度不同的区域差距问题。20世纪20—30年代以前，西方都把区域差距视为一种暂时现象，相信市场的力量可以自动的消除这种差距，然而现实打破了对市场的迷信。各国政府对国内出现的区域差距没有放任不管，而普遍实行了干预措施，尤其是动用政府资源向欠发达地区提供援助。由于自然、社会条件和政治经济制度的不同，各国在对落后地区实施援助上有各自特点，但是也存在许多具有共性的经验。鉴于政府掌握资源尤其是财政资源的有限性，以及援助政策不适当可能产生的负面后果，因此需要进一步对国家的援助策略进行研究，以提高援助的有效性。

现在，很少有人否定中国日益扩大的地区差距和这种差距可能给社会稳定所带来的严重后果，日益扩大的东西部差距不仅严重地威胁着社会稳定，而且还将影响我国实现全面小康的目标和国家现代化的步伐。争论的焦点不在于要不要解决地区差距问题，而在于怎样解决地区差距问题。西部地区的发展不仅需要国家在政策方面的倾斜和支持，而且还需要国家在财政上的援助，在这一点上已经得到社会各界的广泛认同，但在给予西部怎样的政策支持和如何在财政上对西部进行援助的问题上观点却并不一致。关于政策方面的倾斜与支持问题作者已在另外的文章中进行了分析，本文只对援助西部地区的财政方式进行探讨。

一、对财政援助方式的评析

向落后地区和贫困人口提供必要的援助是国家不可推卸的责任。在当今世界上，援助制度通常被视为一种政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。因为，只有中央政府才可能按照整体利益和长远利益的要求以及兼顾局部利益、当前利益的需要，使国家财力在各地区间统筹分配，因此，国家应该承担起对落后地区和贫困人口援助的主导责任。国家的责任不仅体现在推动援助政策和法律的制定与监管运行等方面，尤其直接、具体地体现在国家承担的财政责任上。

这种援助方式的效果不仅取决于中央的援助意愿，而且取决于中央的财政能力。我国作为一个人均GDP还很低的发展中国家，每年能够用于援助西部地区和贫困人口的资金注定不会太多，而需要援助的贫困地区覆盖面又比较大，能够实际投入到每个地方的资金肯定是很有限的。虽然这些年来随着整个国家经济的快速发展，中央财政收入比以前有了较大幅度的增长，但总的来看，中央财政占整个财政收入的比例仍然比较低，而中央开支预算增长比财政收入增长的更快，中央财政赤字也同时出现了快速增长（中央财政赤字由1998年的960亿、1999年的1797亿，逐年上升到2000年的2299亿、2001年的2598亿、2002年预算达到3098亿[1]），能够用于向西部地区转移支付的财政能力仍然有限，与援助需求的差距依然会是巨大的。另一方面，就是国家依靠政策手段和中央的行政权威能够具备相当强的财政吸取能力，国家对西部地区的财政援助也还是有限度的，否则又会出现新的区域矛盾，那就是过多地牺牲东部发达地区的利益，不仅会拖东部发展的后退，而且会引起东部地区的不满。因为，以转移支付为基础的国家援助更主要和直接地表现为一种减高补低、取多予寡，或者说是一种杀富济贫的援助方式，是用东部发达地区纳税人的钱对西部落后地区的捐助。转移支付的过快增长，容易使东部人产生心理上的不平衡，甚至会激化地区间的矛盾，尽管这转移支付在很大程度上是建立在东部享受了西部没有享受的各种优惠政策尤其是税收优惠政策的基础上。同时，对于西部地区而言，长期依靠国家援助，又容易产生吃嗟来之食的感觉和等靠要的矛盾心理，援助增加了就是国家应该，援助减少了就心理不平衡甚至产生抱怨情绪。结果，在国家援助政策的实施上，如果援助方式使用不当，援助力度把握不好，中央政府往往会扮演两面都不讨好的难堪角色，即东部和西部都不满意，都会抱怨。

这种援助方式的效果不仅取决于中央的财政能力，并且还取决于援助资金使用过程中的分配方式、成本和损耗控制及使用效率。首先，援助政策的实施本身是需要支付一定的成本的。因为在援助对象的选择与确定上，需要投入大量的人力、物力进行调查、统计和分析，以确定这些援助资金给予谁和给予多少，如果不充分获取和掌握这信息，就很容易出现真正贫困的未得到援助，而不该援助的反倒受援助等决策失误。在确定了援助对象之后，要把这些援助发放到受援对象手中，也需要人去作，也需要支付一定的成本。尤其是在援助资源由多个部门分散掌握、分散使用的情况下，援助成本不仅必不可少，而且是比较大的。其次是援助损耗，就像水在渠道里流淌，只要是渠道长了，就必然会出现水的损耗，不管我们如何花精力疏通和加固渠道，这种损耗也难以避免一样，援助西部地区的财政资金在经过众多部门、众多环节的支配之后也同样存在着损耗。实践证明，并不是所有援助资金和物资都能最终到达援助对象手中，有不少援助资金和物资在援助过程中被挪用或被截留甚至被贪污，援助资金和物资在使用过程中呈现明显的缩水效应。通过强化监管可能减少一些这类损耗，但要根除却非常困难。

小结：正是鉴于政府掌握的资源尤其是财政资源的有限性，鉴于援助过程中存在着成本和损耗以及援助政策不适当可能产生的负面后果，因此，研究援助西部地区的财政策略的一个重要目的就在于怎样尽可能地降低援助成本，尽可能地避免或减少援助损耗，使西部那些应该受到援助的对象能够充分地享受到国家援助带给他们的好处，提高国家有限的援助资金的使用效率。

二、对财政援助的建议

1、在援助对象的确定上应进一步细分和明确

援助对象范围宽泛和瞄准性不强，会导致援助资金的稀释和遗漏效应。比如，扶贫资金主要运用在592个国定贫困县，然而，目前国定贫困县的大约2亿人口中，只有2000-3000万贫困人口，因而绝大部分扶贫资金可能稀释到非贫困人口头上。以前贫困县中贫困人口比例高一些，但是上述稀释作用仍然不同程度存在。反过来，据国家统计局调查，现有贫困人口大约一半位于非贫困县，在现行扶贫资金分配体制下，这些贫困人口能够获得的帮助微乎其微。由于瞄准对象与地区和县级行政区划直接联系，难以排除地方政府出于利益动机挪用资金，或者把资金利用到对财政能力增加最为敏感的领域，这些领域与扶贫目标并非总是吻合。由于存在申请方和审批方存在信息不对称，加上职能部门人员寻租动机和行为的影响，导致扶贫资金瞄准错位，甚至发生所谓“穷人带帽子，富人拿票子”、“扶假贫，假扶贫”之类现象。虽然仍有必要沿用贫困县概念，但是与10多年前相比，贫困人口在县一级的集中度显然已经大为下降。为了提高扶贫政策目标瞄准的准确性和资金利用效率，需要把扶贫资金拨款单位从县为单位改变为以乡为单位，保证所有贫困村都能获得扶贫资金。另外，还应当总结以往扶贫资金使用的成功经验，在更好发挥农户和自治组织对扶贫资金的监督作用基础上，加大扶贫资源直接分配到农户的比例。还应当加强对贫困分布及其变动的独立的监测。近年国家统计局农调查队已经进行了这一工作，并形成和出版了专题报告。应当在总结经验基础上，使这项工作制度化并不断完善。

2、建立一套科学合理的、稳定规范的转移支付制度

新中国成立以来，我国就一直采用财政转移支付手段来调控地区差距，并取得了一定的成效，但是原有的转移支付方式很不规范，而且没有制度化，分配方法极不科学。以税收返还这种主要的转移支付方式为例，其分配方法主要采用以1993年为基数，每年维持1：0.3的增量返还，即各省的增值税、消费税每增长1%，中央对该地区的税收返还增长0.3%，返还的数额大小与地方财力的增长成正比，其结果是经济越发达、税收收入增长越快的东部地区，其返还的数额也越大，返还数额越大地方投入也越多，地方经济增长就越快，相比之下，西部地区经济落后，财政收入基数低，增长缓慢，返还的数额小，这种恶性循环极不利于对地区经济发展不平衡的调整。财政转移支付的另外一个突出的问题是转移支付结构问题，目前中央对西部的转移支付拨款结构还存在一些缺陷：一是中央对西部地区的转移支付实际上多达六种形式，即税收返还、原体制补助、专项补助、转移支付补助、各项结算补助和其他补助，单是中央的专项补助拨款就多达几十种，数额达几百亿元，且分散掌握在不同的部门，其类型过于复杂；二是对于一些地方的特殊情况和特殊需要主要通过专项补助方式加以调节，而专项补助的确定有很大的随意性，从国内外的经验教训看，专项拨款虽然较无条件拨款更能体现中央宏观调控意图，提高补助效果，但其分配程序不易规范，易引起腐败现象。

从我国目前经济发展形势来看，近期内中央对西部地区的财政转移支付必须根据当前的形势加以规范，重新调整返还数，并逐步创造条件，在稍长的时期内，尽快建立规范的按因素法支出的财政转移支付制度。同时，还应加强对国家对“老、少、边、穷”地区的专项拨款补助，中央对西部民族地区的经济援助如财政补贴、扶贫救济、文教卫生补助、边疆地区补助、基本建设补助，支援不发达地区发展资金以及“西藏专项补助费”等各种专项补助分配和使用过程的管理与监督，尽可能降低这些援助资金的使用成本，减少援助损耗，提高援助效率，在今后可考虑将其纳入财政转移支付制度设计与实施的统一考虑因素之中。

此外，应在总结过去省区之间对口支援经验的基础上，进一步加大东西部对口支援的力度，并对我国实施横向转移支付的方式和制度进行探索，逐步提高横向转移支付在整个转移支付中的比重。对口支援和横向转移支付的重点应放在西部的民族地区，这既有利于西部发展，又有利于民族团结，通过发达省、市按照“支援为主，互补互济，积极合作，共同繁荣”的原则，在资金和物资投入、科技进步和人才培训上给予西部民族地区有力的帮助，促进西部民族地区的发展。

3、改革中央财政援助资金的使用方式及使用领域

（1）在中央财政援助资金中，有相当一部分属于有条件的专项援助，要求地方必须对援助项目进行配套投入，结果那些的确贫困的地方往往因为拿不出配套资金而得不到中央的援助。因此，必须改革现行“一刀切”的中央与地方公共投资分配制度，有区别地规定地方配套资金比例，原则上人均GDP相对于全国人均GDP水平愈低的地区，地方配套资金比率越低，反之亦然。只有这样，才能使西部那些确实贫困，地方财政困难的地区得到更多的中央援助。不然，就会出现越是贫穷落后，越是没有办法拿出规定比例的配套资金的地方，就越是难以得到中央投资援助的现象。

（2）调整政府财政援助资金的使用重点，西部农村贫困人口的生活保障和农村义务教育应当成为政府援助资金的优先领域。在过去援助资金的使用上，包含从生产加工项目投资，改善生产和生活条件，到改善生态环境，修建基础设施，信息咨询，产品销售与储藏服务，发展教育和卫生事业，直至救济和建立社会安全网的极为广泛内容。虽然上述方面都有涉及，但是实施重点主要集中在帮助农民和农村企业投资生产性项目（如农产品和工业加工项目）以及基础设施建设方面。相对来说，在农村贫困人口的最低生活保障制度建设方面却没有多少进展，农村义务教育也依然非常困难。通过帮助农民进行项目投资和发展生产来摆脱贫困，政策动机是好的。但是，在市场经济条件下，无论投资什么项目都存在市场风险和不确定性，尤其是在西部贫困地区进行的生产性投资，还受到交通、信息、市场销售和技术、人才、经营管理等多方面的条件制约，加之一些地方政府主管部门在项目选择上的“越俎代庖”，即便贫困人口能够获得贴息贷款，项目的成功机会及效益也是难以保证。因此，有的地方出现了给贴息贷款贷农民也不敢贷的现象，因为他们害怕投资失败后会使他们的生活陷入更加贫困的境地甚至负债累累。对于那些连温饱都还没有解决的贫困人口来说，虽然生存和发展都很重要，但首先需要解决的还是生存问题，然后才是发展问题。我们必须要像重视城市贫困人口的最低生活保障一样地重视农村贫困人口的最低生活保障与救济，而不应该等到这个问题已经开始危及农村和整个社会稳定的时候才去考虑。国家必须承担起解决贫困人口最低生活需求的责任，贫困人口的救济和最低生活保障应当成为政府财政援助资金使用的一个优先领域。

西部地区贫困落后的原因很多，但最根本的原因还是在于知识上的贫困。发展经济学和教育经济学的大量研究成果说明，基础教育普及程度和质量水平，是决定经济发展水平和长期贫困减少的最重要因素之一，从不同角度观察和分析，西部农村基础义务教育都应当成为我国政府转移支付的又一个优先领域。义务教育是强迫教育也是国民教育，即使在市场经济发达国家义务教育也是国家行为，即政府有责任担负起提供有利于儿童入学的各种条件及机会，人民也同时享有平等的受教育的权利。我国现行的教育财政政策，义务教育的财政责任下放到地方政府，在经济上落后特别是在贫困现象比较集中的西部农村地区，基层政府税费征收基础较小，加上家庭支付能力也较低，难以支撑义务教育的发展，许多农村学校教育经费严重不足，甚至连正常的办公经费都不能保证，发生的极端情况就是电影“一个都不能少”所展现的画面：孩子们或者失学，或者即便能够上学，也没有得到最起码的知识训练和教育。因此，国家必须主动负担及统筹起全民义务教育的责任，特别是中央一级的教育投入与财政转移支付应该向西部农村义务教育倾斜，农村基础义务教育应该成为政府财政转移支付的优先领域。“再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育”。为了增强西部地区的长期发展能力，增加财政援助资金用于西部农村教育的比重，是一项利在当代和功在千秋的大事。

4、国家财政援助与农业税收政策的协调

相对于城市老百姓800元的税收起征点而言，农民（包括那些处于贫困线以下的农民）从来就没有一个税收起征点，即使他们的收入水平远低于城市居民，甚至连温饱问题都解决不了，还需要国家给他们提供援助。国家每年都要拿出数量额巨大的财政资金去进行农村扶贫，却又不肯改变向所有农民（包括西部贫困地区的农民）征税的税收政策，这种政策上的矛盾不仅使农业税收与农村扶贫援助的效果互相抵消，而且在事实上增加了农民的负担。农民——贫困地区的农民，他们既是纳税主体，同时又是扶贫对象，这种角色上的尴尬，说明了我们在农业税收政策和扶贫援助政策上的矛盾与尴尬。我们在农业税收政策与扶贫政策上的矛盾，把农民放在了一个十分尴尬的地位：既是纳税主体，同时又是扶贫对象，他们一手向国家纳税，一手接受国家的扶贫资助！就算是城乡有别的政策不能改变，每月800元收入的税收起点只适用市民而不适用于农民，但至少，我们在核定贫困对象、贫困县时所使用的贫困线收入标准，应该很自然地成为农民是否纳税的起点。在贫困线之上的农民才能成为纳税主体，应该排除在扶贫对象之外；在贫困线之下的农民作为扶贫对象，应该排除在纳税主体之外。也就是说，同一主体不应该同时成为税务部门和扶贫办的瞄准对象。只有这样，才能避免农民既是扶贫对象，同时又是纳税主体的双重角色的尴尬，也才能避免农业税收与扶贫援助相互矛盾、相互抵消的政策尴尬。我国的农业基础薄弱，尤其是在西部地区，农民收入低下且增收难度较大，农民负担问题也比较突出，国家应该考虑对农业税至少是对西部地区的农业税收实行减免政策。减免农业税收，增加了农民的收入同样也就是扶贫援助，而且是成本最低、效率更高和更直接的扶贫援助！因为减税政策直接以贫困对象定目标，所以，与目前的政策相比，它既可以更直接地帮助穷人，又可以大大地减少征税和扶贫的成本及耗费，减少为征收数额并不大的农业税而设置的农村税务机构和为实施扶贫计划而设置的那些累赘的、代价高昂的扶贫机构，使目前供职于这些机构的有为之土，可以将他们的才智贡献到更有用途的事业中去。

5、国家援助与农业补贴方式改革

“目前，我国现行的农业补贴的范围主要有：一是食物安全储备补贴；二是国内粮食补贴；三是自然灾害救济补贴；四是环保补贴；五是贫困地区补贴；六是价格支持措施即粮棉定价收购及保护价收购；七是农业生产资料价差补贴，年补贴及支出额在1800亿元左右。在农业补贴的方式上，主要采取的是‘暗补’的方式，许多农业补贴并没有补给农业生产者（WTO规定应补给农业生产者），而是补给了中间环节”[2].除了农村开荒补助费、草场改良保护补助费、造林补助费、林木病虫害防治补助费以及退耕还林还草补贴外，其他各项补贴都属于对流通环节的补贴，对农民的直接补贴很少。对流通环节的补贴都是隐含在价格之内的价内补贴，具有隐蔽性特征，这种“暗补”方式并不为大多数生产者所知晓，农民得到的很少，对生产的直接刺激力度不大。以粮食补贴为例，政府出了钱，有相当一部分补贴流失在粮食流通领域，用于支付人员经费和弥补经营亏损上去了，而粮食企业亏损持续发生，财政补贴负担日益沉重。就改革农业补贴方式而言，建议在以下方面作些尝试：一是取消对粮食流通领域的价格补贴，按农民销售农业产品的收入，将农业补贴直接补贴到农民个人；二是突出补贴重点，主要是对粮食主产区和棉花主产区的农民进行农业补贴；三是根据粮棉产区农民上年度成本调查结果，加上合理利润的情况确定合理的补贴标准，也可实行比例办法或固定数额法；四是补贴资金来源，可以利用现有粮食风险基金来源，不足部分主要由中央财政转移支付；五是公开透明，对农业补贴实施公示制度，发挥农民的监督作用，还要加强审计和财政监督，进行经常性的检查。总之，过去实行的以“暗补”为主的农业补贴比例过高，农民既得不到也感觉不到，援助资金没有发挥其应有作用，应考虑将农业补贴由暗补转变为明补，将间接补贴转变为直接补贴，使受援助者充分了解国家的补贴政策，充分感受到国家给予的帮助和温暖，减少贫困地区农民对国家援助的抱怨情绪，避免因援助方式使用不当而产生的负面作用。

6、加强援助资金的管理与监督，提高援助资金使用效率

在我国现在的援助体制下，中央很多部委都掌握着一定的援助资源，甚至一些部委下面的司局处也各有名目繁多的专项资金。这种格局不仅加大了援助资金的使用成本，而且政出多门，相互之间缺乏协调和配合，很难保证援助的效率。同时，在援助资源由多个部门分散掌握的情况下，还导致难以实施有效管理与监督审计。虽然中央非常重视对援助资金使用的审计监督工作，然而事实证明，给定政府主导型扶贫模式，通过政府内部一个行政机构审计约束另外一个行政机构行为，存在很大成本和种种困难。即便审计发现存在问题，也难以通过有效措施从根本上加以治理。建议将这些政府部门分散掌握和使用的各类援助资金相对集中管理，以便于管理与监督，减少援助资金在使用过程中的成本和损耗，提高其使用效率。

7、国家援助的法律制度建设

国家对西部落后地区的援助政策不仅涉及西部落后地区和贫困人口的利益问题，而且也涉及东部发达地区的利益，是一个十分复杂的、全局性的问题，必须要有比较完善的法律制度作为保证。国家应该在已有的一些法律制度基础上，进一步对援助制度的总体结构、援助责任、援助对象、援助方式、资金来源、数量规模、操作程序、机构设置及监督管理等方面都以法律的形式确定下来，提高其科学性、规范性和法制约束性，做到有法可依、有法必依，使其从形式到内容都符合规范化要求。