政府在对外投资中的职责分析

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内容摘要：对外直接投资是发展外向型经济的主要途径之一,是经济全球化不可逆转的趋势。目前,我国企业的对外直接投资活动日益活跃，政府应制定相关政策，做好引导和扶持工作，确保对外直接投资能顺利进行。本文深入研究了政府在企业对外直接投资中履行职能的不足，并探讨和提出了相应的对策和建议。

关键词:政府职能；对外直接投资；走出去；问题；对策

一、中国企业对外直接投资的现状

在经济全球化的背景下，中国企业直接参与境外的开发合作，有利于我国进一步对外开放，融入世界经济，享受经济全球化的效益，有利于实现我国国民经济的可持续发展，提高国内企业参与国际竞争和应对全球化挑战的能力。这对于一直着力于大力吸引外资的我国来说，提出了更高的要求。

虽然对外投资的主体是企业，但政府也应扮演起同样重要的角色。

因为企业的利益与国家的利益是相辅相成的。只有民族企业的兴起，才能保证国家持续稳定的发展。同时企业的发展也需要国家政策的扶持。上世纪70年代以后，韩国政府一直给三星电子等强力政策支持，鼓励企业开展跨国发展，提升国际竞争力。正是因为有政府的扶植，才有今天三星等这样的世界级企业；反过来，正是因为产生了像三星这样的世界级企业，韩国的经济才能实现安全可持续发展，步入世界经济强国之林。这也同时表明了中国企业之所以要参与海外经营的必要性和紧迫性，国家积极引导和支持企业的海外经营也以成为实现这些目标的重中之重。

自本世纪初，党中央、国务院做出重大战略决策，即积极果断的实施“走出去”战略。2002年以来中国政府积极鼓励国内企业“走出去”投资，制定和颁布了一系列企业境外投资相关的法律法规和政策，在外汇管理、项目审核等方面逐步放宽限制，加强信息服务、信贷支持、风险评估和投资导向方面采取了许多积极措施，为企业的海外投资活动创造了良好的环境。

中国启动并实施“走出去”战略以来，有力推动了对外经济合作，各项业务实现大幅增长。“十五”对外直接投资实现跨越式增长，2002—2005年累计投资净额179亿美元，年均增长36%。“十五”期间，全方位、宽领域的“走出去”格局逐渐形成，对外直接投资业务遍及近200个国家和地区。根据中国商务部统计，2004年经核准和备案设立的中国境外投资企业达到了829家。

在国家大力支持和推动下，我国在实施“走出去”战略上对外直接投资取得了可喜成绩。

图1中国02年-05年对外直接投资金额

数据来源：本数据根据中华人民共和国商务部，2002年-2005年中国对外直接投资统计快报整理

随着我国经济技术发展水平的提高和发展阶段的演变，我国的改革开放正在由“引进来”战略转向“引进来”与“走出去”相结合的战略，但我国跨国企业的发展与国家本身的国力是不相称的。我国是世界第三大外贸大国，外汇储备也居世界前位，我国的GDP排世界第六位，而中国境外投资金额仅占世界对外直接投资总量的0.15%。据统计，吸引外资与对外投资的比例发达国家为1：1.14，发展中国家为1：0.13，而中国仅为1：0.09。而按照国际通行惯例，在发展中国家应为1：0.18。同时中国企业还存在对外投资的规模偏小，投资地区结构不尽合理等问题。因此我们认为中国的对外直接投资尚处于起步阶段。

图22003年中国和其他发展中国家对外直接投资比较（单位：亿美元）

资料来源：中国对外直接投资数据出自商务部统计，其他国家对外直接投资统计数据来源于联合国贸发会议2003年世界投资报告。

在二十多年的市场经济的过程中，一批优秀的中国企业也开始探索工业强国之路，纷纷走出国外，去参与国际化的竞争，但也遇到很多问题与困难。困难中除了企业本身存在的问题之外，更缺少国家的政策扶持和引导，政府在履行其职能时存在不足，使企业与真正意义上的“走出去”上存在一定的距离。

二、对外直接投资中政府的问题

对于企业对外直接投资，国家首先制定了“走出去”的战略，这个大的方向是值得肯定，无论是对于国家还是企业是具有重要意义的。大的方向已经有了，则需要一些更加细微的规划或是长短期的目标，在大方向的指引下，明确发展目标和重点，执行起来也需要有依据可以去遵循，这些内容要体现在法律和政策的制定上，也可以说是政府的“想”。然后无论是多么细致的计划都需要去认真执行，最终要通过执行来表现政策和法律的含义，对外直接投资的整个过程也需要政府职能部门的管理，否则也是没有任何效果，可以说是政府的“做”。这一系列的过程其实是一个内在的过程，这三个环节是有联系的，任何一个环节出错都将造成政府在履行其职能是出现失误。例如，如果政府在执行与管理环节上出现失误，除了可以理解为政府执行力的问题外，可能在上个环节上政策的制定上就存有不足，所以即便是认真执行，履行职责，也不可能有好的结果。

同时，一些独立存在的外部因素，比如一些相关制度，政府提供的信息服务和一些政府在其他领域的政策也都会在不同方面影响企业对外直接投资行为。这些因素不是单单对于对外直接投资而存在的，对外贸易，劳务合作，国际承包等其他一些方式也需要政府的信息服务，也需要政府运用审批制度和外汇管理制度，所以说他们的存在是独立的，是属于外部因素。

无论是内在的还是外部因素，这些方面是政府职能所在，同时问题也大都出现在这些环节上，然后根据问题出现的环节上制定相应得解决对策，能够做到有的放矢：

图3政府履行职能出现问题的环节

1.关于政策的几点不足

（1)不具时效性

对于审批和外汇的政策均已经过时。国内的各项政策大多数都是在改革开放初期建立的，现行境外投资审批制度所依据的主要还是1991年颁布的政策文件，对大项目（中方投资额在100万美元以上）的严格审批直接导致了企业平均投资规模偏小。而对于外汇上的政策都是在外汇短缺时候制定的。现行政策的方向也很有限，只是针对于审批和在海外建立新企业的规定，政策法规的方向主要仅是以境外加工贸易为主。

（2)部分政策尚待完善，覆盖范围力度不够

从境外投资的鼓励扶持政策来看，尚未健全产业鼓励政策和保险制度，据国家经贸委的调查报告显示，对待“走出去”的企业，我们尚缺乏海外投资保险制度，对海外投资者在国外可能遇到的风险不能提供充分的保护，使得一些在政治风险较大国家投资的企业，遭受了经济损失却得不到补偿。

（3)已成型政策不具可实施性，执行效率较低

实施“走出去”战略以来，各个职能部门陆续颁布了一些优惠政策措施，这些政策措施起到了一定的效果。但这些政策往往是考虑欠周，为了获得优惠政策，企业还需要支付相当大的成本，有些优惠政策没有起到应有的作用。同时这些政策的可操作性和实质性上不够，真正能得到扶持的企业很少。

（4)缺乏相关海外投资法律

目前我国关于企业“走出去”的立法明显滞后，我国迄今为止尚未制定《对外投资法》,目前对于海外投资的管理仅仅依赖于有关部门制定的政策和条例，部门管理规章比较零散,落后于形势的发展,依法行政没有根据，同时不具有法律的特征，缺乏一定的系统性，长期性和稳定性。

2.关于管理的几点不足

（1)政府管理和引导的混乱性

我国对于海外投资的引导和管理也是相当薄弱的。中国并未建立统一，权威的专门管理机构，国家在总体上缺乏统一规划和合理布局，政策上也没有形成成熟的导向机制。也就是说中国虽然建立了“走出去”的战略，制定了大方向，但因为没有针对性制定更加细微的发展规划，执行管理起来没有头绪，也没有能“负责”的部门。主要表现在各自为政，多头管理。对于企业跨国经营的管理以商务部为主，同时国家发改委、财政部、银行、外汇管理部门均参与管理，但只管一部分，从各自管辖权限和部门目的出发，制定各自的业务办法，考虑的出发点根本不同。同时因为国家对海外投资尚无明确的产业政策和行业导向等也造成了各部门各地区之间以及企业之间各自为政，对外投资的随意性很大，造成海外重复投资，恶性竞争，影响了境外投资的整体效益。

（2）政府对民营企业对外投资管理的缺位。

对于现行对外投资管理体制政府只负责国有企业对外投资的管理，民营企业则不在其范围之内，而后者也没有正常“走出去”的渠道，也就是说，民营企业除了面临以上问题外，还将面临更加细微的“对待”。政府对于民营企业是疏于管理，无力监控，政策上明显偏瘫国有企业。这种歧视性的对待，极大的限制民营经济的进一步的发展和壮大，挫伤了民营经济“走出去”的积极性。

3.关于制度的几点不足

（1）审批制度

审批的层次多，一般按投资金额都要由3至5个政府部门审批。审批制度不透明而致使企业走弯路，企业很难知晓具体的审批程序及要求，因此很有可能在失败多次后摸索出门路。

政府机关人力资源和财力的浪费,因为官员不可能对各行各业都熟悉,部分部门也缺乏对于投资理论的专业知识，因此审批没有权威性和实质性意义。

企业为了获得政府的审批,可能会“缴尽脑汁”，“千方百计”，因此审批还会滋生政府机关人员的腐败。

（2）外汇管理制度

我国出于保证国家经济安全尤其是金融安全和减低风险的考虑，我国对资本项目外汇管理从严控制。国家外汇管理局基本上不办理对购汇进行境外投资项目的外汇风险审查，这样从一定程度上有利于防范金融风险，但同时也阻止了那些手中缺乏外汇但有好项目的企业的海外发展，企业在境外投资、用汇的审批程序繁琐，限制很多。同时由于外汇管制，出国人员随身只能带有限制的外汇，常常因为经费不足，办事的效果也大打折扣。

4.信息服务的滞后性

长期以来政府的服务意识尤其是为企业的服务意识不强，政府认为收集信息的任务应有企业承担，而事实上大量的信息是必须由国家来收集的。而我国许多投资海外的企业，在很长时期内都没有方向。大部分企业对于国外政策，法律和投资环境知之甚少，而就算有信息被政府收集到，命运则是在相关部门存档，得不到公开。

5.其他因素

（1）海外企业中投资人才的匮乏

同时还有我国在于其他领域的政策会影响到海外投资行为。我国目前从户籍、考试、分配、录用、选举等与人有关的制度有许多违背国民待遇、透明度和公平公正、非歧视这些市场经济最基本的规则。其结果是许多优秀人才不能出现在需要他们的位置。

（2）商务人员流通的不便利性

还有出入境政策。我国出入境的手续的繁杂对与商务人员的流通是不利的。企业在境外开展业务形成了不便利。

三、对策

对于对外直接投资的经济行为，政府在制定了“走出去”大的方向后，应完善政府各项职能，包括进一步明确发展规划，引导，监管，保护，协调，服务与本国企业的责任，应对企业自身的经济行为不加干涉与过分管理，又要强调政府本身的责任，针对前面所提出的政府存在不足的环节上，提出以下建议：

1.明确总体规划和政策指导，建立促进和保障对外投资法律体系

从总体和大局上，作好境外投资的总体规划，审时度势，根据中国的发展水平，负责制定中国“走出去”战略的实施方针、政策和战略规划，最近的石油涨价便是一个例子，中国自然资源人均占有率很低，加之中国近几年发展较快，对于资源需求很大，因此对于国外资源的开发就成为我国近期“走出去”的战略重点。明确发展目标和重点，制定具体的行业发展战略和市场开发战略，例如根据不同的产业，政府可以根据其发展水平和市场前景制定政策，现在风靡的中餐，必定会加大对于中国食品的需求，政府可以在食品加工企业的对外直接投资上有所引导和扶持。

从重要性上来讲，海外投资还需要法律保护和支持，完善的法律制度是企业对外投资安全、有序的必要保证。有关主管部门应尽快研究、制定相关法律，统一和规范对国有企业、民营、私营等各类性质企业进行境外投资标准、审批程序和管理办法，以法律形式公布、规范对外投资行为。对一批已经淘汰，不再符合现在的我国国情和发展水平的政策要进行修改；对与国际上流行和普遍采用的，能够促进我国企业对外直接投资的政策和法律，也应当重视与吸收，对于扶持性的政策要进一步的加强，例如，金融政策要配合“走出去”战略，金融机构要提供专门的项目贷款，日本原输出入银行的海外投资贷款到2000年已占贷款总额中的43％，对实施日本政府的“走出去”战略发挥了重要的作用；在制定政策时要充分考虑政策的可行性，加强各个部门，各个领域的沟通合作，还有协调；抓紧制定《海外投资管理条例》等专门规定，完善鼓励企业“走出去”的法律体系，给企业吃一颗“定心丸”。

2.建立统一，履行多职能的管理机构，

政府应改变多头管理的局面，对跨国经营实现统一的领导和管理，建立一个履行多职能的管理机构，明确其责任与权利，尽量减少有大量部门参与其中，避免出现现行体制下所带来的弊端，同时还会减少审批制度下带来的低效率，对于企业是极为有利的。同时该机构能够在宏观上对跨国经营活动提供指导，对数额较大的投资项目进行权威的审批和监督，避免出现前面所列举的审批没有长远性，造成重复投资，自己人打自己人的尴尬局面，这些都是缺乏一个有序的管理，缺少协调；并提供必要的咨询服务；负责拟定和完善有关中国对外投资方面的法规等等，即建立一个全面的机构。

3.公平对待，给各类企业平等的开发经营权利

在政府“走出去”战略中出现的问题中，每个方面都有所涉及一个对于不同所有制企业的“歧视性原则”。民营企业在这个过程中确实遇到了不公正的对待。这个问题的原因很大程度上还是取决与人们的常有的意识：国有企业更加适于国外激烈的竞争环境，受重视是因为它代表了国家，成功与否关乎国家的“颜面”，理应有所照顾。确实，国有企业存在一些优势，但问题也是相当突出；民营企业的体制更适合激烈竞争环境下求生存和发展，应当利用双方所具有的特点，制定政策。一方面鼓励有实力、管理好、拥有自主品牌的重点生产企业拓展海外投资，并给予贷款等方面支持，对于形成中国的跨国企业他们有非常好的基础。另一方面也鼓励经济效益好、经营灵活的中小企业和民营企业在海外投资设厂，并在贷款贴息、信息服务、海外投资保险等方面给予帮助和扶持，换句话说，应当给予比国有企业更多的优惠和扶持政策。同时对与两个不同所有制企业所经营的领域应有所指导，对资金和人员上能进行有效配置，“物尽其用”，在资源型，需要大规模投资的领域中国有企业成功的可能性比较大，对于竞争激烈，对于灵活性很强的民营企业占有优势。

4.建立适应国际市场需要的外汇管理制度

经济全球化趋势增强，外资企业大量进占中国市场，国内市场趋于饱和，中国企业也外企相比不具有较强的核心竞争力，在国内市场的争夺中居于劣势，转战海外市场也是个不错的选择，加之中国外汇储备现已比较丰富，中国有必要也有条件向国外投资，进行产业转移。通过改革外汇局应放开外汇管理权限，例如企业到境外直接投资等投资行为所需的外汇资金，可通过外汇管理局省市级别的机构办理相关手续便可以购得，外管局保留一定的权利，比如可以仅仅是备案和对企业的外汇资金来源进行审查等。企业简化用汇审批程序，加之建立一个统一的管理机构进行权威的项目评估，会有更多更好的企业更加易于获得审批通过，得到外汇资金进行海外投资。

5.改进和完善信息服务

对于信息的收集者要具有一定的广度。首先要加强的是政府的服务意识，明确信息的收集的责任，同时还要明白建立一个信息的交流平台的重要性和紧迫性，对于信息的重要性在于它在“走出去”战略中起到辅助作用，再重要的政策的出台，无论是国外还是国内的，都需要相关部门进行推介，不然信息也是没有流通性，无法知晓。这一方面的完善，政府部门要起到关键作用，尤其是外交部门，不但要起到保护本国公民人身和财产的责任，对于国外的信息要进行更有效的反馈，因为企业对于国外的情况更加不熟悉。国人要改变长期对于外交部门的职能认识，不要认为外交部门只是接待贵宾，不理平民；同时外交部门应当与我国企业建立一个长久，稳定的联络机制，及时的转达相关信息；应当对外交部门人员进行培训，尤其是对于信息的收集上的能力和意识上；对于国外的企业，尤其是产品相似或是有地域性联系的企业，外交部门应当起到一个中介作用，使我国企业彼此了解，鼓励并帮助建立类似与行业协会组织和商会，可以实现内部的信息交流；还是要建立前面提到的一个综合性和实质性的机构，为企业海外投资提供咨询服务，那么这些提供的信息，我认为不但可以是及时性的，还可以留意收集有关他国政府多年来的数据和专业的分析政策的特点，形成一个数据库，找出一定的规律。

在收集的信息上也要具有一定的广度。政府要向境外企业提供信息情报或技术方面的服务，信息情报包括拟输入国与境外投资有关是宏观经济情况、市场情况、投资机会、投资环境、优惠政策、行政程序、法律框架等。

6.进行更有效，科学的监管

需要说明的一点是，虽然一直在强调政府应当管得越少越好，但对于中国这样的发展中国家来说，刚刚开始起步于全球化经济和国际经济合作中，经验不足，政府不能意味着“撒手不管”。在这方面应当学习与借鉴别国的一些经验，对外投资管理一般都经历了从紧到松的过程，对于松紧的控制上应当表现的谨慎一些。由于审批制度的烦琐，许多企业苦于其低效率，通过一些违法行为使资本外流，所以现在的一些的对外投资统计数据并不是太有可靠性，往往是低估了，也要求对这类违法的资金外逃严加管理。国有企业中国有资产流失现象要更为严重一些，对决策者民主监督力度不够，往往形成“一言堂”的局面，做出的决策不是出于私心，要么就是缺少细微的研究，随意性很大，出现问题企业造成的损失远远大于对于决策者的惩罚。同时要加强海外企业产权管理，防止境外企业国有资产流失。对于海外任职人员进行相应培训，还要留意素质的培养，制止企业恶性竞争和欺诈行为，维护经营秩序和中国企业的整体形象。

7．人才的培养

21世纪最缺少的就是人才。其实中国并不缺少人才，只是在对于人才的培养和选拔上存在着很大的问题，有些方面的政策上并不重视人才的培养，在面对眼前利益时，往往忽视长远利益。学生所学内容不注重实践，教学方法不注意学生的创造力，高等教育和专业培训也不能满足企业急需“走出去”人才的需要。应当注意对人员的专业化培养，偏才更优于全才；选拔上采用公开，公正，公平的原则；加大人力资源这种生产要素的流动性，减少人为的阻碍；人才的培养任重而道远。

四、结论

就中国政府来讲，企业进行海外投资是为了参与经济全球化，有利于实现我国国民经济的可持续发展。对于双方都是有利的。我国政府应履行好自己的职能，对于发展有更加细微明确的规划，加强国家的管理监督，制定相关的优惠鼓励扶持政策，加强信息服务，建立适应国际市场需要的外汇管理制度，为我国企业对外直接投资保驾护航。

在新的国际形势下，我国企业对外直接投资面临难得的机遇并将取得长足的发展，相信政府在这个过程中将会发挥更加重要的作用。

参考文献

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