小议当前县乡财政的困境与出路

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摘要：县乡财政困难有多方面因素，在贫困地区尤为突出，缓解该种现象必须在政府组织结构，改革财政体制，完善税收证管体制等方面来做出努力。

关键词：县乡财政；税制

1县乡财政困难的主要表现

（1）财政包袱沉重，潜在风险较大，县乡财政难以满足公共服务需要。

分税制改革以后，中央加大力度，加强财政税收法制建设，努力提高中央财政的两个比重，导致地方可调控能力减弱，特别是贫困地区财政更加困难，缺乏最低限度的公共支出保障。一是人均收支水平非常低，财政仍然是“吃饭财政”；二是基础设施特别是教育交通、文化设施等公共产品投入严重不足；三是历史负债对财政造成巨大压力，在“吃饭财政”下公共基础设施的投入只能靠融资，地方财政难以满足公共服务的需要。

（2）财权与事权划分不清，财政收支责任不对等。

目前的财政体制由上级政府单方面决定，上级政府存在自我扩大财权的便利，下级政府居于被动地位。事实上，县乡级政府是政策的最终执行者，一方面承担了庞大的事权，另一方面还要承担比发达地区更多的公共基础建设公共社保。公共教育等历史上由于财力所限而未能承担起的公共支出任务，任务繁重，矛盾错综复杂，庞大的事权与现行财权和相应的财力极不对等。

（3）财政转移支付不科学、不规范。

由于新税制保留了旧体制的基数，目前转移支付大多使用基数法，而不是因素法，上级财政目前无法建立以地方标准收入和标准支出为基础的规范化转移支付制度，只能对贫困地区实行有基数、有增量的“挂钩补助”等过渡期转移支付办法以缓解财政运行中的矛盾与困难；财政体制的税收返还政策是以保证地方既得利益为前提的，由于各县乡间收入基数、补助基数的不同，所得好处也有较大差异，体制的差异性也在扩大。

（4）收入结构不合理，财政增收潜力有限。

分税制体制在一定程度上能够促进贫困地区产业结构调整和资源优化配置，但由于各县乡原来的产业结构不同，经济发展水平参差不齐，在运行中有着“穷者越穷”的效应，很难调整收入结构。一是税收收入占财政收入比重明显偏低，各类行政收费及其他预算外收入占财政收入比重较高，财政收入结构不尽合理；二是乡镇企业税源非常薄弱，税基偏小，税源结构也不尽合理；三是贫困地区由于受地理、信息、人才、技术等因素制约，乡镇企业成本较高，直接影响了乡镇企业的经济效益，进而影响财政增收。

（5）支出结构不合理，降低了公共财政效率。

贫困地区县乡财政在经济体制转型时期不可避免地包揽一些本应由企业、个人和社会负担的支出，承担着部分应由市场功能完成的支出，而一些本应由财政供给资金的事业和项目却不能完全得到应有的保障，比如社会保障、基础教育、交通等基础设施支出满足不了日益增长的需求，造成了县乡财政支出范围界定不清。“越位”和“缺位”现象严重。贫困地区的县乡政府运行成本也大大高于较发达地区。由于贫困地区县乡财政在一些非公共领域支出较大，降低了公共财政效率。

2缓解贫困地区县乡财政困境的主要对策

（1）减少政府层级，转变政府职能。

目前世界大多数国家都采取三级政府构架，借鉴国际经验，我国应将中央、省、市、县、乡五级政府层级改为中央、省、县三级政府层级，即实行省管县。按照“市县分置”原则，将市级政府与县级政府成为平级政府。市级政府只管理城市自身一块，县级政府改为省级政府直接负责，取消市级财政与县级财政的结算关系。撤销乡镇一级政府，把乡镇一级政府作为县级政府的派出机构。取消乡级财政，实行乡财县管，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一安排，所需经费由县财政预算列支。这样就会大大减少县乡财政供养人员，降低行政运行成本，减轻财政负担。在减少政府层级的前提下，按照市场经济和建立公共财政框架的要求，转变基层政府的职能。解决长期以来基层政府在社会经济管理中的越位问题，凡是市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办，如竞争性、盈利性领域。

（2）财权和事权要相对称，这是完善分税制财政体制的基础，也是各级政府履行职能的保证。

一是要明确各级政府之间的事权，改变目前县乡政府集中了过多的事权，与其掌握的财权严重不对称的现状。各级政府间事权划分的总的原则是：全国性的事务由中央政府管，地方性的事务由地方政府管，跨区域的事务由中央协调，与受益地方共同承担。具体到县乡为：农村义务教育是效益外溢性很强的公共产品，关系到国家的前途命运，根据公共产品受益范围原则，农村义务教育支出应由中央、省、市、县、乡五级财政共同承担；民兵训练关系到国家的安全，计划生育是我国的基本国策，这两项开支的绝大部分应主要由中央负担；社会保障关系到社会的稳定，其支出可由省级和县级政府合理分担，以便使社会保障资金省级统筹和社会保障标准省级统一化；对于县乡基层政权的正常运转，应由县乡财政负担，但对于以农业为主的地区和中西部地区来说，取消农业税后，中央应加大对其转移支付的力度，以维持基层政府机关的正常运转。二是要根据各级政府承担的事务，合理划分各级政府的财权，使各级政府的财权和事权相对称，最大限度地调动地方当家理财的积极性。为此各级政府都应该有自己大宗的、稳定的、与自己事权相对应的税种。我国分税制明确了中央财政收入来源，但省以下，特别是县乡并没有自己固定的税种和稳定收入来源。根据国际经验，不少国家把财产税作为基层政府最主要的收入来源。另外，在不影响中央宏观调控能力的前提下，适当地赋予地方政府必要的税种开征权，让地方政府在中央必要约束条件下开征区域性的新税种，提高基层可支配的财力，增强基层政府防范和化解财政风险的能力。

（3）完善政府间转移支付制度。

完善政府间转移支付制度是弥补地方财政收支缺口，平衡地方财力，缓解基层财政困难的重要途径。一是要加大上级政府对县乡转移支付的力度，进一步完善转移支付补助办法，逐步取消税收返还、体制补助等均等化较弱的一般性转移支付形式，用“因素法”代替“基数法”。二是建立起以一般性转移支付为重点，专项转移支付为补充的转移支付模式。

（4）改革税制，完善税收征管体制。

一是统一城乡税制。为了配合我国取消农业税政策的实施改变城乡二元经济格局，减少农业税取消对县乡财政造成的压力，应尽快统一城乡税制，将农产品和农林特产品纳入增值税征收范围，实行优惠税率，自用部分免税；对家庭联产承包制的一般农民按照与城镇职工同样的扣除额政策，征收个人所得税；对农村中的种养大户比照个体工商户所得税征收所得税但减免税的优惠项目应多一些；对于公司型的农业企业征收企业所得税；征收社会保障税，让农民纳入社会保险的安全网内。二是尽快改革和完善我国的财产税制。应按照统一税法、拓宽税基、公平税负、加强征管的原则，对在财产的所有环节征收的财产税加以分类、整合、修改完善，同时尽快建立健全财产登记制度和财产评估制度，较大幅度地提高不动产税在地方税中的比重，为财产税成为地方税主体税种打下良好的基础。三是理顺税收征管体制。为了改变地方政府收支职能割裂的局面，取消地税机构的垂直领导，将地税局隶属于本级政府管理，并在适当时候，将财政和地税合并，形成财政局、国税局两足鼎立的局面。