探索加强国有资产管制与深化财政变革

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摘要在国资委组建和今后的实践中，必须明确国资委的定位。国资委是政府直属的特设机构，不承担一般政府行政部门的社会公共管理职能。国资委受政府委托、代表政府履行出资人职责，扮演的是企业中国有资产“老板”的角色。在职责界定上，要明确国资委必须在法律的框架内履行出资人职责，以股东方式行使权利，它不应该也没有权力用行政手段和方式管理企业。出资人到位的实质就是股东权利到位。建立独立的国有资产管理、营运和监督体系，将国有资产管理从财政职能中逐步分离出来，纳入不同的管理范畴，由不同的机构去实施，是规范社会主义市场经济下国有资产管理与财政二者关系的最佳选择。

一、加强国有资产监管关键在于完善出资人制度，从制度上切实保证出资人到位，维护所有者权益

国有资产监督管理新体制最基本的一点，就是成立统一履行出资人职责的国有资产监管机构。这不是把原来各部门管理国有企业的机构、职能和管理手段简单地合并，而是要实现从直接管理国有企业向履行出资人职责、注重国有资产运行效益的根本转变。

这就要求建立和完善管资产与管人、管事相统一的国有资产出资人制度。国有资产出资人制度是一系列制度安排的有机集合，包括投资决策制度、资本投入产出制度、经营者选拔任用制度、收入分配制度、考核评价制度、公司法人治理结构、监督管理制度等等。因此，国资委必须在职能界定、人员构成、决策机制、议事方法、管理方法、运行规则、法律制定等方面，进行全面的制度创新。

（一）从组织制度上保证国资委管资产和管人、管事相结合。

在国资委组建和今后的实践中，必须明确国资委的定位。国资委是政府直属的特设机构，不承担一般政府行政部门的社会公共管理职能。国资委受政府委托、代表政府履行出资人职责，扮演的是企业中国有资产“老板”的角色。

在职责界定上，要明确国资委必须在法律的框架内履行出资人职责，以股东方式行使权利，它不应该也没有权力用行政手段和方式管理企业。出资人到位的实质就是股东权利到位。股东权利的行使，《公司法》有明确清楚的规定，当国资委履行国有股东权利时，也要按照同股同权的原理，享有资产受益、重大决策和选择管理者等出资人权益。

（二）从内部管理制度上促使国资委权利、义务和责任相统一落到实处。

首先，在工作人员选聘方面，不能再单纯沿用以往的行政手段和行政方式。要强调专业性、技术性和社会性的特征，实行符合市场经济要求的人员选聘制度。其次，在议事规则上，不能照抄照搬现在行政部门的“议决制”，应当引入和实行“票决制”，像董事会议事决策一样，建立和完善一人一票、投票表决、记录在案的议事规则，实行权利与责任一致的个人责任追究制度，保证其科学合理行使出资人职责。另外，在薪酬制度上，国资委不是政府行政部门，其工作人员不是公务员，可以采用更为灵活的薪酬制度。除了加强监督约束，也要给予足够的激励，其自身的新酬也要与履行出资人职责的情况挂钩。

（三）建立监督监管者的制度。

国资委是受政府委托行使国有资产出资人职责的人，因此，必须对国资委进行有效的监督，避免国资委失去监督而滥用权力。

对国资委的监督，一方面来自人民代表大会。全国人民代表大会和地方人民代表大会可以对同级的国资委运作情况进行监督，主要通过立法形式，比如制定并颁布《国有资产法》，通过该法规定国资委的权利和义务。另一方面来自政府，这是现阶段监督的主要方面。主要的监督方式，应该是政府各部门各尽监督之责，特别是可以考虑委派国家审计机关，对国资委的监督管理进行经济责任审计。

二、国有资产监督管理新体制对财政改革和发展的影响

在1992年确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标后，就逐步明确了财政体制改革的目标是建立公共财政体制。但在实践中，从经济建设型财政向公共服务型财政转变离改革目标还有很大差距。这与国有资产管理体制改革滞后、国有资产管理与财政的关系还没有理顺有很大的关系。十六大、十六届三中全会所确定的国有资产管理体制改革和财政体制改革，将会从根本上加快公共财政体制的建立。

（一）国有资产管理新体制要求国有资产营运独立于政府公共财政，真正实现税利分流、分管、分用。

国有资产营运（这里主要指的是经营性国有资产，也就是国有资本）究竟要不要独立干财政，在财政理论上一直是一个存在争议的问题。对财政的本质理解认识不同，对这个问题的回答也不同。持财政国家分配论的认为，财政的本质是以国家为主体的分配关系。因此，财政与国有资产管理是整体与局部、主体与“两翼”的关系（其中另一翼是税收），不应该将国有资产营运从财政中分离出去，影响财政的完整性。持公共财政论观点的则一般主张：国有资产管理与财政是两个性质不间的经济范畴，政府作为社会管理者和国有资产所有者的目标是不同的，有时会发生冲突，很难由同一部门（如财政）来同时实现。

在计划经济时期，国家财政统收统支，政府几乎统揽了一切经济活动。国有企业就是执行国家计划的一个生产车间，国有企业与政府财政活动密不可分。随着经济体制改革的深入进行和国企改革的不断推进，国有企业与财政的关系也在不断地调整。1987年开始了税利分流的试点工作，并于1988年成立专门管理国有资产的职能机构--国有资产管理局。但是各级国资局被设置为各级财政部门的下属职能机构，这仍然是将国有资产营运作为政府财政整体职能的一个组成部分来看待。由于在制度设计上没有将国有资产营运从财政中独立出来，所以就没能真正做到“税利分流、分管、分用”，不可避免地产生了诸如混淆税收和国有资产收益的界限，财政资金与国有资本金之间的相互挤占等问题。这是造成国有资产运营效率低下和流失严重的重要制度原因。

理论上对财政本质及职能认识的不断深入，实践中国企改革的不断深化，使我们清醒地认识到，政府公共管理职能和国有资产出资人职能确实是两种性质不同的活动，其活动范围、管理目标、管理方式和绩效评价机制都是不同的。前者的主要目标是社会效益，作用于市场失效的范围；后者的主要目标是经济效益，是一种市场行为。因此，建立独立的国有资产管理、营运和监督体系，将国有资产管理从财政职能中逐步分离出来，纳入不同的管理范畴，由不同的机构去实施，是规范社会主义市场经济下国有资产管理与财政二者关系的最佳选择。

在新的国有资产管理体制下，相应地财政与国有企业的关系也要发生变化，国有企业与财政就是规范的税收法律关系。即使政府财政要对其进行支持，也是依据国家宏观调控和产业政策对所有企业一视同仁，而不是因为所有制性质的不同就区别对待。

（二）国有资产监管新体制对财政收入的影响。

毫无疑问，在新的国有资产管理体制下国有企业与其他性质的企业一样，也必须依法纳税。虽然，将来国有经济主要发挥的是控制力、影响力、带动力，不一定作为国家税收收入的主要来源，但就现阶段而言，国有企业税收收入仍然是国家财政收入的重要来源，占了近50％。国有或国有控股大中型骨干企业的发展，仍然是财源建设的关键。但在新的体制下，要改变财源建设的思路，政府一般不应再通过新办竞争性领域的国企纳税大户来获取财源。财政主要是满足公共需要，通过为各类经济活动主体服务和创造良好的发展环境，提高它们的经营绩效来增加财政收入。

经营性国有资产交由国资委后，一个新的问题是这些国有企业经营的利润应如何处置，是继续留给国有企业，还是上交给财政部或者充实到社保基金中，还是上交给国资委。

1994年实行分税制改革后，国家暂时没有要求国有企业上交国有资产收益。当时的目的主要是“放水养鱼”，减轻国有企业负担，促进国有企业的改革和发展。但在实践中，由于各个国企情况不同，苦乐不均，造成了分配秩序的混乱。特别是一些垄断行业收入过高，使得收入分配关系更加难以理顺。究其原因就在于国有资产出资人缺位，国有资产的收益权谁来行使是不清楚的。一方面，国家基本放弃了国有资产经营收益，没有收取投资回报。这部分收益变成了国有企业内部职工的福利。另一方面，一些行业主管部门采用各种方式，如征收行政管理费用、摊派等方式占用国有企业的这部分收益，实际上将出资人的权力扭曲了。行业主管部门作为政府的行政部门，其办公事业经费已经纳入了财政预算，没有资格作为出资人向企业行使收益权。