探索西部发展的财税制度研讨

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摘要：西部地区经济欠发达有其财税政策因素：这主要包括地区财政支出总量不足、结构欠佳，经济发展的财政基础较为薄弱；东西部地区投资的原有财税政策差异明显，严重阻碍了资本的西流；缺乏强而有力的财政政策投融资体系与政策的支持等。要开发西部，财税政策的调整与改进是关键，如：规范中央财政对西部财政的转移支付制度，加大纵横转移支付力度；不断改进西部地方财政预算管理模式，全面推行零基预算；逐步缩小东、西部地区投资的财税优惠差距，公平投资的政策环境；着力构建西部开发所需的财政政策性投融资体系与政策框架等。

关键词：西部；财政转移支付；税收政策；政策性投融资

一、西部地区欠发达的财税政策因素分析

1．地区财政支出总量不足、结构欠佳，经济发展的财政基础较为薄弱。

经济决定财政，财政影响经济。在现行分税制不完善，特别是中央对地方财政的转移支付制度亟待改进的情况下，西部地区低下的生产力发展水平，直接制约了其地方财政支出的快速增长；而低水平的地方财政支出，反过来又进一步影响其地方经济的快速发展。

据资料分析，西北西南地区的人均财政支出在近二十年中与华东地区相比呈不断下降趋势，人均财政支出之比（华东地区：西北西南地区）已由1980年的1∶1．123下滑到1997年的1∶0．82。从两大地区地方财政支出的结构状况对比看，西部地区在基本建设、城市维护、文教科卫和其它各方面支出比例明显偏低，而行政管理费及行政事业单位离退休经费比重则大大超过全国和东部地区。这种偏低的财政支出总量和不良的财政支出结构，一方面严重影响了西部地区的投资环境建设、人才培养、技术进步、公共设施的维护与建设，另一方面也非常清晰地表明西部财政目前更多地体现为吃饭财政。这与地区经济起飞时所要求的财政支出总量和结构大相径庭。众所周知，按照马斯格雷夫和罗斯托的支出增长理论，在经济发展的起飞阶段，公共投资在经济总投资中所占比重一般都应较高，因为大量的社会基础设施需要公共部门参与投资，这些公共投资通常被认为是促进经济增长，使其进入经济与社会发展中期阶段的必要条件。

显然，由于西部地区地方财政支出在总量与结构方面所表现出的种种不适应性，已使得地区硬件基础设施建设严重滞后，投资硬环境得不到起码的改善。仅从铁路密度来看，每万平方公里面积拥有的铁路长度，全国平均为59．8公里，东部高达132公里，西部仅为25．2公里，西部铁路的网间距离达727公里，远远超出了公路运输的有效范围，致使许多地区处于封闭状态。

而为了解决财政支出方面的现实困难，西部各地只能依靠大幅度提高对企业征收非税收入来弥补财政不足，从而使得企业的平均税费负担远高于东部地区企业，严重影响了企业的进一步发展和地方经济的振兴。据调查，四川省1993－1996年企业平均税收负担为10．74％，非税负担为21．7％，税费负担合计为32．44％；西安市百户企业调查，1993－1996年平均税收负担为12．91％，非税负担为26．39％，税费负担合计高达39．3％。而东南沿海的广东省，1996年企业平均税收负担为7．61％，非税负担为15．22％，企业税费负担之和则为22．83％，尽管也较高，但与西部地区的企业相比，明显要轻。事实上，由于西部地区资源型产业和国有经济比重较大，1994年的新税制改革，已使得其平均税负的提高幅度均高于全国平均税负提高幅度。

2．东西部地区投资的原有财税政策差异明显，严重阻碍了资本的西流。

改革开放以前，我国区域经济发展基本遵循均衡发展的政策。从第六个五年计划（1981－1985年）首次列出“地区经济发展计划篇”，提出沿海地区、内陆地区、少数民族和不发达地区三种不同类型地区各自发展方针起，与“非均衡布局战略”相配套，我国相继出台了一系列以区域优惠为侧重点的鼓励外商投资的财税优惠政策，形成了从“经济特区—沿海经济开发区—内陆一般地区”由低到高的梯级税率（15％、24％、30％，经济特区部分企业最低为10％）。尽管在有关跨国公司投资决策的决定因素的理论和经验研究中，财税优惠在影响外资的区位选择中的作用是有限的，但当基本的决定因素对于一项盈利性投资具有充分的吸引力且东部的FDI地理条件比较优越时，从边际角度来看，财税优惠无疑会左右投资。事实上，特别优惠的财税政策，在大幅度提高沿海地区的投资回报率的同时，也大幅度降低了在东部投资的政策与财务风险。相应降低了在西部投资的经济可行性，进而促使外资、技术在区域乘数效应的作用下向东部地区快速聚集。中西部欠发达地区的资金、人才、劳动力等生产要素逐渐也因收益差异而逐步东移，从而形成了《发展经济学》中关于发展中国家因存在“地理上的二元经济结构”差异而产生的“回波效应”。从某种意义上说，东部地区对外商投资企业所给予的“超国民待遇”，在一定程度上助长了东部地区与非优惠的西部地区之间的经济发展不平衡。

3．缺乏强而有力的财政政策投融资体系与政策的支持

所谓财政政策投融资，是财政为了强化宏观调控功能，以信用为手段，直接或间接有偿筹集资金和使用资金的活动。其本质是以政府为主体按照信用原则参与一部分社会产品分配所形成的特定的财政关系。由于其在促进区域经济发展和产业结构调整、优化资源配置方面的特殊作用，二次大战以来，倍受一些后起的市场经济国家如日本、韩国的重视。我国的政策性投融资，尽管建国之初就有，并经1979年以来的不断改革，初步形成投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化的新格局。但由于投资的重点复又从中西部地区转向沿海地区；建设项目的行政审批制度与多元化投资主体、多种资金来源之间存在矛盾；政策性投融资机构资本金严重不足；各投融资管理机构各自为政，缺乏统筹与协调；再加上资金使用的低效率、政策投融资体制定位的不合理和运行机制不健全；政府金融优惠形式单一等原因，政策性投融资（包括政府直接投融资和金融优惠，特别是金融优惠）在西部经济发展中应有的开发、先导、引流作用未能得到有效发挥，致使大量的基础设施建设资金严重缺位，西部地区的投资硬环境一直未能得到根本性的改善。

二、促进西部开发的财税政策的调整与改进

规范中央财政对西部财政的转移支付制度，加大纵横转移支付力度。

要改善西部地区地方财政的困难状况，扩大西部地区的公共投资规模，增加对西部地区基础设施和生态环境建设的投入，集中力量建设一批关系西部全局，带动作用较大的重要项目，为西部开发创造良好的条件，逐步加大转移支付力度、规范转移支付形式，增强转移支付机制在均衡地区间财政经济发展差距方面的功能，应是当务之急。众所周知，美国落后的西部和南部地区之所以能在近几十年中迅速崛起，缩小与发达的东北部和中北部地区的经济差距，除了得益于美国政府60年代初制定各种法案，以法律形式确保促进后进地区的经济开发外，联邦政府财政的转移支付功不可没。仅1975年就有308．49亿美元从东北部和中北部流入西南部。到1984年，在联邦政府财政支出中，各地区所占比重分别为西部占22．6％，南部占34．5％，东北部占21．6％，中北部占21．3％。财政资金的大量倾斜大大支持了西部和南部地区的发展。我国地域辽阔，各地自然条件千差万别。由于受历史和现实的条件制约及国家区域经济发展方针的影响，地区经济发展极不平衡，地区财力差距甚大。据资料分析，我国1996年人均财政收入（扣除债务收入）近600元，人均财政收入最高的上海市为1976．6元，为贵州的14．2倍。从财力自给能力系数来看，上海为578％，北京为366％，西藏为33％，贵州为40％。这表明我国地区间的财力差距大，涉及范围广，具备进行纵横交叉转移支付的条件和可能。我国目前中央对地方的《过渡期转移支付办法》在近几年中虽有所修改，但在结构及其功能方面还存在较大问题，主要表现在：财政转移支付规模确定不规范、数量不足，属于补助性质的转移支付种类过多，税收返还政策使得转移地区重点不突出，一般目的的财政转移支付与专项财政转移支付的分工和协调不够，纵向转移支付缺少横向转移支付方式的密切配合等。为确保政府转移支付制度的有效性，建议今后应运用立法手段确保转移支付机制的严肃性、一贯性和连续性，按照方向性和透明度原则及多种措施综合配套的原则，规范一般转移支付和专项转移支付，发展横向转移支付。