主体功能区建设政策研究意义论文

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【论文关键词】主体功能区区域政策需求区域政策供给

【论文摘要】国家、省市的主体功能区区划方案分别将于2007年底、2008年底出台。划分四类主体功能区之后，制定实施建设主体功能区的区域政策，成为构建以主体功能区为基础的区域开发榕局的重要保障。加强对主体功能区建设政策的研究．是理论工作者面临的新任务。本文对主体功能区建设政策的研究思路和研究过程中需要加以特别注意的几个问题进行了探讨。

推进形成主体功能区是促进区域协调发展，增强区域可持续发展能力的重大举措。按照《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》(国办发[2006]85号)的要求，国家、省市的主体功能区区划方案分别将于2007年底、2008年底出台。四类主体功能区划分之后，制定实施建设主体功能区的区域政策，成为促进区域协调发展、增强区域可持续发展能力的关键。

十七大报告明确提出，“主体功能区布局基本形成”是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求；“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”是“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系”的重要内容。据此，主体功能区建设将引发我国经济社会利益格局的重大调整，加强对主体功能区建设政策的研究，是学术界当前面临的重要任务之一。

一、主体功能区建设政策研究的基础和前提

经济社会发展空间失衡的现状，是主体功能区建设的起点。在不同历史时期，我们对区域协调发展的内涵有着不同的认识，促进区域协调发展的政策目标、政策重点及政策手段都存在较大的差异。人口、经济、资源环境目前的这种空间失衡状况，与过去促进区域协调发展的政策设计有着密切的联系。因此，研究建设主体功能区的区域政策，首先需要对我国制定实旖区域政策的历史进行认真总结。

改革开放以来，我国在促进区域协调发展方面进行了许多大胆的探索。“六五”计划沿用对国土空间的沿海、内陆二分区划，力求通过沿海率先发展、地区协作和国土开发整治，促进区域协调发展。“七五”计划提出东、中、西三大地带划分，并对三大地带及老、少、边、穷地区的发展途径、发展政策进行了差异化的规定。“八五”计划沿用“七五”计划的空间区划框架，对各地带的发展战略、国土开发整治和环境保护做出了相应的规定。“九五”计划提出了七大经济区的构想，“十五”计划则详细阐述了西部大开发战略。在每个五年计划期间，国家都出台了相应的促进区域协调发展的政策，虽然实施这些政策的成就不容怀疑，但这些政策究竟在多大程度上促进了区域协调发展，制定实施区域政策的实践对主体功能区建设有什么启示和借鉴，则是需要深入研究的问题。

从“六五”到“十五”，区域协调发展，主要是指区域之间经济发展水平的协调，区域协调发展的落脚点是区域繁荣。区域政策的目标在于增强区域自身的发展能力，缩小区域之间经济发展水平的差距，而缩小区域经济发展差距的主要途径一是加快落后地区的开发，二是加大对落后地区的帮扶。全面的区域开发，推动了国民经济高速增长，但也使得经济社会发展受到的资源环境承载力约束目益突兀。“十一五”规划从人的全面发展、缓解资源环境承载力约束的角度，将区域发展不协调界定为人口、经济、资源环境之间的空间失衡，并将区域协调发展的落脚点归结为人的富裕和全面发展，区域政策的目标则从缩小区域之间经济发展水平的差距，转向缩小公共服务和人民生活水平的差距，缓解经济社会发展的资源环境承载力约束。

建设主体功能区，一方面要通过空间管制，规范空间开发秩序，缓解资源环境承载力约束，另一方面要力求增强区域自身的发展能力，促进国民经济又好又快发展，提高公共服务的整体水平和社会总体生活水平。建设主体功能区的区域政策设计，需要在总结我国制定实施区域政策历史的基础上，深入分析我国区域发展格局的成因，充分借鉴以往的区域政策在增强区域自身发展能力方面的经验，以期达到缓解资源环境承载力约束和增强区域自身发展能力双赢的政策效果。

二、主体功能区建设政策研究的思路

主体功能区建设政策，是纠正经济社会发展现有的空间失衡、构建以主体功能区为基础的区域开发格局的重要保障。主体功能区划格局、主体功能区建设目标，集中反应了国家对以主体功能区为基础的区域开发格局构思；由于这种开发格局是在区域政策驱动下逐步形成的，因此，主体功能区划格局和建设目标决定了政策需求。区域政策由不同的政府部门供给，当不同政府部1]制定的区域政策合理分工、彼此协调，且区域政策供给能够最大限度满足经济主体对政策的需求，主体功能区建设政策就处于均衡状态，政府的政策资源实现了最优配置。

建设主体功能区的区域政策，一是要弥补市场失灵，维护市场运行秩序，二是要向市场传递政府意图，强化对市场运行的引导，叠加政策信号和市场信号，使市场主体的行为选择既满足其追求效用最大化、利润最大化的内在要求，又与政府的政策意图一致。建设主体功能区的区域政策永远不可能完全满足市场主体利用区域政策获利的需求，主体功能区建设成就的大小，一是取决于政府拥有的政策资源，二是取决于政策撬动市场的能力，取决于政府推动和市场形成二者的合力大小。

基于经济人假设，市场主体追求效用最大化、利润最大化的欲望是无尽的，其利用公共政策优惠而获利的欲望也是无尽的；市场主体往往是根据已有的政策供给调整政策需求也就是说，政策需求常常是随着政策供给变动而变化。但在政策实践中，如果将政府的政策供给与市场的政策需求在一定时点上形成的胶着状态定义为政策均衡，这种均衡往往是多方利益妥协的折衷均衡，是政府政策供给主导下的均衡。

基于对主体功能区建设政策均衡的分析，主体功能区建设政策研究大致分为区域政策需求研究、区域政策供给研究、不同区域政策分工格局研究三大部分，其中区域政策供给研究是重点。区域政策供给研究的主要内容表现在以下几个方面：首先，区域政策供给能力研究。在全面清理政府掌握的政策资源摸清政府财政家底的基础上，对政府建设主体功能区的能力进行全面评估。其次，区域政策的针对性研究。全面审视空间失衡的现状及成因，明确分类指导的区域政策针对的区域问题，并对该项政策实施过程中可能引发的新的区域问题进行研究。第三，政策制定、实施主体间的协调性研究。对不同的区域政策制定主体，以及区域政策制定主体和实施主体之间的协调状况进行评估，提出协调政策制定主体和实施主体利益诉求的对策建议。第四，分类指导的区域政策供给研究。在全面吸收前三个方面的研究成果的基础上，提出分类指导的区域政策建议。建设主体功能区的区域政策研究各部分的重点及相互关系可用如下技术路线图表示：

三、主体功能区建设政策研究的几个重点

推进形成主体功能区的区域政策研究是一项复杂的系统工程，需要广大理论工作者长时间艰苦的努力，囿于精力和能力，在本文中，笔者仅对主体功能区建设政策研究中需要予以特别关注的几个重点问题进行初步的探索。

1、区域政策制定实施过程中不同主体的利益诉求协调

主体功能区建设，是依靠行政区推行的跨行政区经济社会管理，涉及政府和市场两个主体，包括推进和形成两个相互独立、彼此又有密切联系的过程。在推进的过程中，政府起主导作用，在形成的过程中，市场起主导作用。政府推进，就是政府利用政策杠杆，对市场主体施加影响，以期形成不同主体功能区间合理分工，差异发展的格局；市场形成，就是指不同主体功能区间合理分工，差异发展的格局只能是在市场主体追逐经济利益的过程中形成。政府推进和市场形成能否统筹协调，有机契合。政府与市场的统筹协调，关键在于政府运用区域政策弥补市场失灵，叠加政策信号和市场信号，强化对市场运行的引导，使市场主体的行为选择既符合市场经济规律，又与政府的政策意图一致。

建设主体功能区的区域政策有中央政府和省(直辖市)政府两级制定主体，各级政府都是区域政策的实施主体。中央和省(直辖市)政府制定的区域政策，除了本级政府外，更重要的是依靠下级政府实施。不同层级政府间、同层级的不同政府间往往存在价值取向的差异和利益诉求的冲突。制定实施区域政策，必须正视这种差异和冲突。制定区域政策，必须明确该项政策所针对的区域问题，合理设计政策目标，并对政策实施过程中可能会遇到的问题、引发的利益格局调整，以及因政策实施而引发的区域问题进行深入的研究；实施区域政策，要通过完善利益协调机制、政策实施机制、政策实施评估及效果反馈机制，统筹协调不同的政策制定主体，以及政策制定主体和实施主体间的关系。

2、协调区域政策与主体功能区区划、主体功能区区域规划

对国土空间进行主体功能区区划、编制实施主体功能区区域规划、制定实施分类指导的区域政策，是推进形成主体功能区的三个重要环节。从统筹协调政府推进和市场形成这个角度来看，这三个环节实际上是同一个问题的不同侧面。主体功能区区划格局、主体功能区区域规划对未来以主体功能区为基础的区域开发格局的设计，决定了区域政策的需求；当前政府的财力、政府与市场的协调程度，以及区域政策制定主体与实施主体之间的协调程度，决定了区域政策的有效供给能力。统筹协调主体功能区区划、主体功能区区域规划和区域政策，是平衡推进形成主体功能区的区域政策供给和政策需求，促使区域政策发挥最大效益的重要途径。

在国家、各省市主体功能区划方案即将出台，主体功能区区域规划编制尚未开始的背景下，加强对推进形成主体功能区的区域政策的研究，一是可以在全面评估政府推进形成主体功能区的区域政策供给能力的基础上，提出主体功能区划方案的修改、调整建议；二是在深入研究各项区域政策的作用对象、作用效果的基础上，为编制实施主体功能区区域规划提供科学依据；三是在仔细审视研究主体功能区划、主体功能区区域规划和推进形成主体功能区的区域政策彼此间的协调程度的基础上探索统筹协调区域政策的制定主体、实施主体、政策作用对象间的利益诉求的途径，并为确定推进形成主体功能区的阶段性目标提供科学依据。

3、分类指导的区域政策间的分工与协调

推进形成主体功能区的过程中，不同区域政策针对的区域问题，以及区域政策目标都存在差异。人口管理管理政策主要针对经济布局和人口布局失衡、人口城镇化和土地城镇化失衡等问题，重在引导人口在空间内合理分布，促使经济集聚和人口集聚协同发展，使经济聚集区成为相应的人口聚集区。财政政策主要针对限制开发区和禁止开发区公共服务水平较为落后、区域经济活动存在外部性等问题，重在驱动区域利益协调机制，保障生态补偿机制正常运行，实现基本公共服务均等化。投资政策主要针对限制开发区和禁止开发区资本形成能力不足、政府期望的社会资本投向和市场自发形成的资本投向存在差异等问题，重在加强政府投资的导向作用，按功能区安排投资和按领域相安排投资结合，引导社会资本合理流动，使不同主体功能区有充足的资本发挥其主体功能。产业政策主要针对区域产业选择和区域资源禀赋不协调、产业区际转移以及产业结构优化升级存在障碍等问题，重在加强对产业转移的引导，确保不同区域的产业选择、产业发展规模、产业布局符合区域主体功能定位。土地政策主要针对土地开发过快、土地使用不当等问题，重在用土地供应数量和土地供应结构引导经济主体的行为，规范空间开发秩序，通过土地用途控制，保障区域主体功能的发挥。公务员之家:

推进形成主体功能区的过程中，不同区域政策之间是紧密关联的，特定区域政策的实施效果，不仅取决与政策设计本身，还取决于其它区域政策设计及政策实施效果。只有统筹协调不同区域政策的政策目标、政策重点，形成不同区域政策合理分工、彼此协调、相互促进的格局，才能实现区域政策的整体效益最优，稳步推进形成主体功能区。