自然资源损害赔偿制度分析论文

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【内容提要】自然资源损害作为环境侵权导致损害的一种，逐渐引起了人们的关注。在世界各国的自然资源损害赔偿制度中，美国模式相对全面和细致。它经历了从普通法到制定法的发展历程，建立了由《清洁水法》、《综合环境反应、赔偿与责任法》、《石油污染法》等法律构建的相对完善的自然资源损害赔偿制度。该制度中，有关赔偿主体、赔偿对象、损害评估程序、赔偿范围以及赔偿金的确定等规定科学、合理，非常值得重视和研究。同时，它可以为我国自然资源损害赔偿制度的建立提供参考或借鉴。（免费论文网）

【关键词】自然资源损害/赔偿/制度设计

一、自然资源损害赔偿制度的产生和发展

（一）自然资源损害赔偿制度的产生

二十世纪以来，工业化和城市化的迅速发展在为人们提供前所未有的福利的同时，也带来了触目惊心的环境污染和破坏问题。日本水俣病事件、苏联切尔诺贝利核泄漏事故、美国诺夫水道事件等大量震惊世界的污染事件唤起了人们环保意识的觉醒，也导致了环境侵权法的蓬勃发展。①传统的环境侵权法主要着眼于对因环境危害行为导致的财产损失、人身伤害和精神损害提供赔偿救济。然而，环境危害行为在对人身和财产带来损失的同时，往往也伴随着对自然资源本身的损害。这种损害在很多情况下是巨大的，甚至远远超过了前者，②但在损害赔偿的过程中却被忽略了。过去，自然资源仅仅被视为一种经济资源，除了作为财产权客体之外，不具有其他的价值。故而自然资源只能在处于财产权支配下时，才得到市场价值损失的赔偿。随着资源稀缺性的显现和人们环保意识的加强，人们逐渐意识到自然资源除了具有经济价值之外，还具有提供环境容量、审美、文化等许多不可替代的功能。对这些功能的损害通常又具有不可逆转的特点。只有全面赔偿对自然资源造成的损害，才能真正实现“污染者负担”，防止经济活动的外部不经济性的出现。正是在这种背景之下，各国开始了对自然资源损害进行赔偿的探索。

对自然资源损害赔偿的探索最初是在传统侵权法的框架下进行的。如，荷兰的自然资源损害赔偿是依据民法典的有关规定进行的，其将损害划分为物质损害和非物质损害；德国环境责任法则延续了民法的某些特点，只将财产权下的自然资源损害纳入赔偿范围，未规范公共自然资源的损害赔偿；而美国最初的自然资源损害赔偿也是在普通法的框架内进行的。然而，传统侵权行为法与自然资源损害的赔偿并不契合。首先，传统侵权法下，只有特别利益受损的人才可以就损害求偿；而公共自然资源的损害往往导致的是集体利益的损害，不涉及具体个人利益的损失，因而在主体的起诉资格方面存在着重大的障碍。③其次，传统侵权法中，可赔偿的财产损失仅包括该财产市场价值的减少，而自然资源具有除市场价值外更为重要的环境价值，这一点却不能在侵权法框架下得到赔偿。最后，损害赔偿请求权作为一项民事权利，主体可以放弃行使；国家也无权干涉权利者对赔偿金的使用。当主体放弃求偿权时，自然资源的损害就无法得到赔偿；即使获得了赔偿，主体也可以选择不用这些赔偿金对自然资源进行修复。从上述分析可见，自然资源损害赔偿制度问题仅依赖传统侵权法是不可行的，应当建立独立的自然资源损害赔偿制度。

（二）各国自然资源损害赔偿制度的基本框架

二十世纪七十年代中后期以来，各国开始了构建自然资源损害赔偿制度的探索，至今，一些国家已经建立了各具特色的赔偿制度。

德国关于自然资源损害赔偿的规范主要集中在1990年的《环境责任法》中。该法对污染排放导致环境损害的特定工业设备的所有人实行严格责任。但是赔偿只限于财产权下的自然资源损害，公共自然资源的损害不在该法的赔偿范围之内。④损害的评估采取以修复为基础的方法。修复费用超过减少的财产价值不一定会导致措施被视为不适当的。⑤对于不可修复的损害，则依民法典第251条第2款的规定，即依财产市场价值的减少来确定。此外，联邦环保部为制定《环境法典》而设立的环境法典独立专家委员会于1997年提出了德国《环境法典草案》。该草案试图填补《环境责任法》留下的公共自然资源损害赔偿的空白，它规定对于此类损害，以及在私有主体不愿对其所有的自然资源损害提出赔偿请求的场合，公共机构可以要求责任方进行修复或请求赔偿。不过，迄今为止，德国的《环境法典草案》还未获通过。⑥

荷兰《民法典》和《危险物质法》构建了自然资源损害赔偿的基本框架。对于所有权下的自然资源损害，财产所有人可以提出赔偿请求。但是，在所有者不愿意提出请求的场合，《危险物质法》的态度并不明确，似乎未授权公共机构采取行动。⑦就公共自然资源损害而言，《荷兰宪法》和《民法典》授予了公共机构起诉资格。损害可赔偿的范围包括修复费用、预防或减轻措施的合理费用以及评估损害和责任的合理费用。⑧在资源无法修复的情形下，虽然立法肯定了可以采取其他替代措施，但未明确可采取的措施种类及修复程度的确定方法。

加拿大的立法在自然资源损害赔偿的主体设定上具有鲜明的特色，根据1999年《加拿大环境保护法》，个人除了在其所有的自然资源受损时可以提出诉讼外，当政府未能对环境损害行为做出及时合理的反应时，也可以向法院提出诉讼请求。⑨法院可以判决原告与责任者进行修复计划的谈判。但立法未提供评估损害性质和程度的指导，也无确定修复措施种类和程度的规范。修复计划是否可接受完全依赖于法庭的裁量。

除各国对自然资源损害做出立法反应之外，作为区域国际组织的欧盟，也对其范围内的自然资源损害赔偿制度的建立进行了探索。2004年欧盟《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》（以下简称《指令》）建立了欧盟自然资源损害赔偿制度的基本框架。《指令》是在2002年《欧洲委员会环境责任白皮书》（以下简称《白皮书》）的指导下做出的。《指令》延续了《白皮书》中的一些做法，同时也有了一些变化。在适用范围上，《指令》只限于欧盟自然保护法中受保护的物种和栖息地，土地和《水框架指令》所指的水体。成员国具有自然资源损害赔偿的起诉资格，而不论资源属于私有还是公共；在《白皮书》中公益团体具有辅助性的起诉资格，但在《指令》中该资格被取消了。《指令》相对《白皮书》的另一个变化是，除了修复费用外，还承认了过渡期损失的可赔偿性。但是《指令》在具体的评估措施上规定尚不具体。⑩

上述国家和地区虽然已经有了各具特色的自然资源损害赔偿的立法，但这些规定大多不是关于自然资源损害的专门立法，对于制度的具体构成规定得还不够细致。一些国家对公共自然资源损害的赔偿还存在障碍；欧盟虽然未区分资源的性质，但涵盖资源的范围十分有限。在赔偿的具体范围上，部分立法对于过渡期损失和无法修复时的规定还不明确。更为重要的是，这些国家和地区都还缺乏关于评估标准和程序的具体规定，这使得自然资源损害赔偿案件的进行具有很多不确定性和技术上的困难。相比而言，美国的自然资源损害赔偿立法起步较早，已经形成了由《清洁水法》、《综合环境反应、赔偿和责任法》以及《石油污染法》和相关的损害赔偿评估规则构成的评估体系，规定相对全面和细致。而我国目前的自然资源损害赔偿立法仅有一些原则性的零星规定，(11)在这样的背景下，国际经验，尤其是美国的自然资源损害赔偿制度就具有重要的研究价值和参考借鉴意义。

二、美国普通法和制定法中的自然资源损害赔偿制度

美国的自然资源损害赔偿制度经历了从普通法到制定法的发展过程。最初，自然资源损害被视为环境侵权损害的一种，由传统侵权法来调整。普通法下的公共信托原则和国家亲权原则(12)赋予了公共机构对自然资源损害的有限起诉权；而以市场价值减少为基础的方法则指导着损害的评估。这样，普通法只提供了十分有限的对环境损失求偿的机会。正是普通法的缺陷导致了以综合的联邦环境立法对自然资源损害赔偿进行规范的需要。(13)从七十年代初开始的立法至今已形成了由《清洁水法》(CWA)、《综合环境反应、赔偿和责任法》(CERCLA)以及《石油污染法》(OPA)和相关的损害赔偿评估规则构成的较为完善的自然资源损害赔偿规则体系。

（一）普通法中的自然资源损害赔偿制度

传统的侵权法下，仅仅只有个别利益受到损害的人才有权提出赔偿请求。而美国普通法却赋予了公共机构对自然资源损害赔偿的起诉权，这是通过公共信托原则和国家亲权原则来实现的。公共信托原则起源于罗马法，经由英国普通法传入美国。在进入美国法的早期，用于保护可航水体下的渔业资源和土地。(14)它承认这些资源为州的公民共同享有，各州只能为其公民的利益托管这些资源，就这些资源的损害索赔。随着该原则的发展，已扩张至具有很少甚至不具有商业利益的自然资源，如非可航水体和州公园、土地、湿地和野生动物等。(15)然而，尽管州的托管权有所扩张，但其范围仍是有限的。在很多州，公共信托原则的最大限制就在于其不适用于地下水和含水层的污染。(16)另一方面，该原则仅解决了州政府的托管权问题，而未涉及联邦托管权的问题。正如Martin（马丁）诉Waddell（韦德尔）案中所讨论的，“各州的人民享有主权，对他们所有的可航水体、其下的土地为公共之使用享有完全的权利，仅受一般政府（州政府）宪法中权利的制约”，也就是说州公民对资源享有权利，并将托管权授予州政府。而联邦政府却没有得到这样的授权，它只能在制定法规定的范围内享有托管权。(17)

除公共信托原则之外，国家亲权原则也赋予了国家对自然资源损害的起诉资格。起初该原则用于授予国家作为无法律行为能力者的监护人的权力。后来也用于允许州对其准主权利益损害的求偿。准主权利益包括公民的健康和福利、州的环境与自然资源以及州的一般经济等。(18)这样，州也就可以就自然资源的损害求偿，但是该原则仅解决了起诉资格的问题，本身并不构成诉因。该类案件的诉因主要是普通法中的“公共妨害”。

除了主体资格的有限性之外，普通法对自然资源损害赔偿的限制还来自于损害的评估方法和对因果关系的认定。普通法下，可赔偿的损害是指资源减少的市场价值，资源的修复费用只有在不超过前者的情况下才能成为确定赔偿金的方法。(19)然而，很多具有重要环境、审美、文化功能的自然资源只具有很少的经济价值。这样，损害在很大程度上被低估了。另一方面，普通法中所有的损害与行为之间都需要有科学证据支撑的近因关系。(20)在普通法下，应个别地识别污染的来源、精确记录每个责任方造成的损害；事实上在该类案件中，这几乎是不可能的。自然资源损害评估中常用的模型和统计数据的方法都只能说明因果关系的可能性而不构成确定的近因关系。(21)这就进一步增加了损害赔偿的困难。

普通法应对自然资源损害赔偿的困难使得以制定法形式构建美国自然资源损害赔偿制度成为必要。从二十世纪七十年代起，美国开始了在联邦制定法中规范自然资源损害赔偿的历史。

（二）联邦制定法中的自然资源损害赔偿制度

联邦制定法中最早规定可对自然资源损害进行赔偿的是1972年《国家海洋禁猎法》(NMSA)，该法案为海洋环境的保护建立了一种特别的联邦层面上的保护程序，并规定，对受到损害的自然资源提供民事赔偿。(22)接下来，1973年《跨阿拉斯加输油管道授权法》(TAPAA)对适格的管道的所有者，以及从输油管道输油的油轮的所有者或经营者实行严格责任。(23)但是，法律却并未规定如何测估赔偿金以及那些同人类使用完全不相干的资源是否也属于修复之列。(24)此后，1974年《深水港法》(DPA)赋予了交通部代表公众托管海洋环境中的自然资源并就损害求偿的权利，并规定赔偿金须用于修复自然资源。(25)1978年《外大陆架修正法案》(OCSLA)规定，政府应当就由于油类泄漏引起的经济损失，其中包括“对自然资源的损害、破坏”和对自然资源的损失的使用价值得到赔偿。(26)

前述早期立法为自然资源损害赔偿制度的确立进行了有益的探索，但主要限于对损害可赔偿性的确认，而缺乏对损害具体范围和认定方法的规定。此后颁布的《清洁水法》、《综合环境反应、赔偿与责任法》、《石油污染法》则形成了美国自然资源损害赔偿制度的基本构架；再加上内政部(DOI)和国家大气和海洋管理局(NOAA)的相关评估规则，该制度的全貌就显现出来。

《清洁水法》是20世纪80年代处理与美国水体中的石油和危险废物泄漏相关的自然资源损害赔偿的重要法律。《清洁水法》规定，在一定限额之内，政府可以就清洁油类泄漏发生的费用得到补偿，但没有明确提到自然资源损害赔偿。(27)1977年《清洁水法》修正案则弥补了这一缺陷。修正案规定“总统或任何州的授权代表，可作为自然资源的托管者就替代或修复资源的费用求偿。”(28)这是立法中首度认可赔偿环境损害中超过市场价值损失的部分。(29)但是法案没有承认部族的托管者地位，也没有规定确定损害的方法和途径。

《综合环境反应、赔偿和责任法》第107条规定，泄漏有害物质的船舶的拥有者和运营者负责赔偿“对自然资源的损害、破坏或损失，包括评估这种损害、破坏或损失的费用和成本”(30)。该法显著扩大了自然资源损害赔偿评估的适用范围，几乎涵盖了除石油外的全部物质对任何环境媒介的损害，而不仅仅局限于美国水体。法令并没有规定精确的损害评估方法，而是授权内政部制定详细的规则（下称DOI规则）以指导自然资源损害评估。该规则规范《综合环境反应、赔偿和责任法》下的有害物质泄漏和《清洁水法》下的石油排放引起损害的评估，(31)并赋予托管者在依据该规则进行评估时享有允许证伪的推定的利益，规则两年审查修订一次。(32)1986年内政部颁布了损害评估的最终规则，确立了“较少原则”和以市场价值评估法为主的评估方法，(33)这两项规则在后来的俄亥俄案(34)中得到了修正。以市场价值为基础的规则也因被认为与《综合环境反应、赔偿和责任法》的立法目的不符而遭到诟病。(35)规则发展至今，已经历了多次修订，现行规则规定损害赔偿金包括“修复、恢复、替代和／或获取受损自然资源或其提供的服务的等价物的费用”、“从排放或泄漏到修复、恢复、替代和／或获取资源和其服务等价物至基线的时间内公众流失的所有或部分服务的可赔偿价值”以及评估的合理必要的费用以及利息。(36)规则还建立了两种自然资源损害赔偿评估程序：A程序和B程序。A程序适用于少量石油或有害物质泄漏的事件，用简单的特定模型进行计量。B程序适用于大型事故，对每一次事故进行单独的、特定的评估。

受1989年ExxonValdez号油轮泄漏案(37)的影响，美国国会迅速通过并签署了1990年《石油污染法》来统一分散的石油污染立法。新法继承了以前诸法的优点并对原油泄漏的阐述更加具体深刻。它将修复措施的费用而非资源减少的市场价值作为评估“公共自然资源损失”和“效用流失”的标尺。(38)在《石油污染法》中，托管者可以得到的损害赔偿分为三部分：(39)(1)修复、恢复、替代或获取受损自然资源的类似等价物的成本；(2)自然资源在修复期间价值的减少；(3)评估这些损害赔偿的费用。此外，《石油污染法》还授权国家海洋与大气管理局制定石油污染造成的自然资源损害评估规则（下称NOAA规则），从而与DOI规则共同构成了美国自然资源损害评估的两套系统。

三、美国自然资源损害赔偿制度的构成

上文已经提到，《清洁水法》、《综合环境反应、赔偿与责任法》和《石油污染法》中的相关条款构成了美国自然资源损害赔偿制度的主体。下文将主要就这三部法律和DOI、NOAA自然资源损害评估规则来说明该制度的构成。

（一）赔偿主体

赔偿主体是指法律规定的应对自己损害自然资源的行为负责，并对该损害进行赔偿的人。在不同的法律中称为责任方(responsibleparty)或潜在责任方(potentiallyresponsibleparty)。下面将分别阐述三部法律下的赔偿主体。

《清洁水法》主要规范向美国可航水体、邻近岸线区域或毗连区泄漏石油或危险物质导致自然资源损害的情形。该法下的赔偿主体包括排放石油或危险物质的船舶或岸上设施的所有者、营运者或直接控制人，以及特别情况下的第三方。(40)这里的所有者或营运者是指：“(A)对船舶——任何因遗赠而拥有、营运或管理该船舶的人；(B)对于临海设施——任何拥有或控制该临海或岸上设施的人；(C)对被遗弃的岸上设施——遗弃前最后拥有或营运该设施的人。”(41)当排放者能够证明该排放完全是由第三方主体的作为或不作为所致，该第三方主体被视为承担责任的排放者。

《综合环境反应、赔偿与责任法》规范向环境泄漏除石油以外危险物质的行为，它将承担反应行动费用(42)和自然资源损害赔偿费用的主体称为潜在责任方。1986年《超级基金修正案与再授权法》第107条进一步将潜在责任方分为4类：(1)当前该船舶或设施的所有者或营运人；(2)在处置危险物质时拥有或营运处置设施的人；(3)通过合同、协议或其他方式借助第三人拥有或营运的设施处置危险物质，或为处置本人或其他主体拥有的危险物质安排运输的人；(4)危险物质为发生泄漏或存在泄漏危险的处置设施接受后，负责运输危险物质的人。(43)它们应承担“对自然资源带来的损害、减损或损失，包括评估该排放行为导致损害、减损或损失的合理费用”。(44)

《石油污染法》的适用范围广泛，但凡存在从任何移动或固定的物体向水体或海岸排放或威胁排放石油时，都会引起它的适用。该法详细规定了各类设施引起自然资源损害时的赔偿主体：船舶的所有者、营运人或因遗赠而受领船舶的人；临岸设施的所有者或营运人；海上设施所在地的承租人或许可证持有人，以及依州法或《外大陆架土地法》取得土地使用权或地役权者；管道的所有者和根据1974年《深水港口法》授权的深水港口许可证的持有者。此外，被遗弃的船舶设施或管道发生泄漏或存在泄漏威胁时，最近的遗弃行为发生前本应对之承担责任者为赔偿主体。(45)与《清洁水法》相同，特别情况下第三方也应承担赔偿责任。(46)

（二）赔偿对象

赔偿对象是指就自然资源的损害请求和领受赔偿的一方，它应与受损的资源有合理的利益关系，同时有能力和意愿将赔偿金用于修复资源或其他对损害进行弥补的方式。何种主体能够代表自然资源，就其损害进行索赔和受领赔偿正是自然资源损害赔偿制度的一个难点。传统侵权法要求求偿主体因责任方的行为受到“个别”的损害。而在公共自然资源损害中，受损的是集体的利益，而非个人的特别利益。普通法下的公共信托原则和制定法中托管权的授予较好地解决了这一难题。

在普通法的公共信托原则之下，州被赋予了对自然资源的托管权，它可基于其托管者的身份提出赔偿请求。制定法下托管者的范围更加广泛，包括了联邦自然资源管理机构、各州州长委派的机构和印第安部族，他们可以基于托管者的管理权、所有权或控制权对自然资源的损害索赔。(47)现有的联邦托管机构包括农业部、商务部、国防部、能源部、内政部和其他被授权管理或保护自然资源的机构。(48)当一事件给受条约保护的印第安部族的使用，如狩猎、捕鱼，以及文化资源产生负面影响时，部族也会作为托管者参与到自然资源损害评估中来。有时候，一项资源会涉及多个多级托管者，此时如果允许多个托管者分别对损害进行索赔，很可能产生双倍赔偿的问题。对此，一些法律规定了托管权的协调。如DOI规则规定，在制定评估计划时，如果由于自然资源的“共存、邻近或共同管辖权”，多个自然资源托管者共担责任时，他们应进行合作和协调，并指定牵头机构以管理评估。牵头机构应作为协调者联系评估所有有关方，并在授权官员不能达成关于制定、执行或评估计划的一致时，充当争议的最终仲裁者。该机构由所有自然资源托管者的共同协议指定。未能指定时，则根据资源的位置确定由哪一级别的托管者作为牵头机构。(49)

在联邦立法的自然资源条款中，公民个体被排除在了自然资源损害求偿主体之外。(50)但公民作为一个整体，可以提出公民诉讼，从而在自然资源损害赔偿案件中发挥重要作用。在联邦层面，三种情形之下可以进行公民诉讼：当认为自然人和法人违反了联邦环境法时，对其提出；当联邦政府未能行使实施环境法的职责时，对其执行机构，尤其是环保局提出；或者对联邦机构就其自身的污染行为提出。(51)但是，公民只能通过公民诉讼的形式迫使托管者寻求自然资源损害赔偿，他们本身并不能直接对损害进行求偿。(52)论文

（三）赔偿范围

确定自然资源的哪些损失及托管者因损害产生的哪些费用可以得到赔偿是自然资源损害赔偿制度的核心。它决定着赔偿是否全面合理。从《综合环境反应、赔偿与责任法》、《石油污染法》和相关评估规则的规定来看，美国自然资源损害赔偿范围包括三个部分：修复费用、过渡期损失和损害评估费用。

修复费用是自然资源损害赔偿范围中的首要部分。它是指“修复、恢复、取代或获取”受损资源或其提供服务的等价物的费用。(53)将其纳入赔偿范围的理由在于：由于自然资源广泛的环境、审美、文化等价值，只对其进行经济赔偿不足以弥补公众的损失；合理的方法应该是采取修复措施，将受损资源恢复到损害前的状态。不过，修复费用并不是一开始就是自然资源损害赔偿的必要部分。1986年DOI规则采取了“较少规则”，认为赔偿金是修复费用和资源减少的市场价值中的较少者。由于资源还具有市场价值之外的广泛的非使用价值，仅计算市场价值的减少实际上低估了资源的损害。该项价值减少往往也低于修复费用，从而在很多情形下排除了修复措施的采用。该原则在俄亥俄诉内政部案中得到了修正，法院推翻了内政部认为采用较少规则可以提高效率的观点，认为内政部的根本错误在于它把环境看成一种可以依据市场价值进行定价的有形商品。法院认为，除非修复是不可行或异常昂贵的，都应采取修复行动。(54)

即使可将资源修复至损害前的状态，修复费用仍不足以涵盖所有的损失。由于修复资源有待时日，在修复期间资源提供的服务还是会继续流失，这段时间流失的效用仍需赔偿。这就是过渡期损失。它在DOI规则和NOAA规则中有不同的表述，二者有着细微的区别。在前者中称为“可赔偿价值”，指过渡期内损失的资源的价值，注重以经济学工具评估损失，在后者中称为“赔偿性修复”，指修复临时流失的资源服务的工程的费用，托管者可以对这种修复措施的费用进行求偿，或者责任方可以在托管者的监督之下实施赔偿性修复工程替代。(55)

由于在进行自然资源损害评估中，托管者还支出了评估费用，这类费用也应由责任方予以赔偿。DOI规则规定下列成本应该得到赔偿：识别与筛选的活动；对潜在责任方的通知；公众参与；对暴露的确认分析；对损害赔偿的基本评估；和任何其他的评估计划。(56)NOAA规则下的评估费用包括：行政的、法律的和为了强制执行的费用；监测和监管的成本；以及与公众参与相关的成本。(57)

（四）自然资源损害评估程序

DOI和NOAA分别就自然资源损害评估建立了两套程序。前者针对CWA、CERCLA下的石油和危险物质泄漏导致的损害，后者作用于OPA下的石油排放或威胁排放产生的损害。

在DOI规则中，自然资源损害评估分为四个阶段：预评估阶段、评估计划阶段、评估阶段和评估后阶段。(58)在评估计划阶段应分析和检验各种信息，看是否有必要启动评估程序。包括向托管者通报有害物质泄漏的情况、启动必要的应急计划，进行必要的取样试验、并就处于危险的自然资源的情况作出确认。如果预评估阶段的结论显示应进行损害评估，则评估者应制定评估计划，在计划中，应对评估程序做出选择。DOI为资源的评估提供了两套程序：A类程序和B类程序。A类程序适用于规模较小且损害不大的事故，仅需要极少的实地观测，它主要依赖于计算机模型对损害进行估算。规则中还规定了两种模型：海岸与海洋环境自然资源损害评价模型(NRDAM/CME)和大湖区环境自然资源损害评价模型(NRDAM/GLE)。B类程序则需要个别的实地测量。该程序由三部分组成：损害定性、损害量化和损害赔偿金的确定。对于损害的定性，规则分别就大气、地表水、地下水、地质资源和生物资源规定了构成损害的条件。在确认损害后，则应判断该自然资源因事故导致的服务水平的降低程度。这主要通过确定损害前的“基线”水平来进行。就损害赔偿金的确定，规则分别规定了修复费用、可赔偿价值和评估费用的计算或评估方法。评估完成后，托管者应准备一份包括预评估筛选决议、评估计划在内的评估报告，并保证获得的赔偿金用于修复受损的自然资源。

NOAA规则下的自然资源损害评估包括预评估阶段、修复计划阶段和修复实施阶段。(59)预评估步骤的目的同DOI规则下预评估的目的极其相似。在这一阶段，托管者需要收集有限的数据并决定是否继续损害赔偿评估的进程。修复计划阶段中应形成一揽子修复方案以就损失加以赔偿，它分为损害评估和修复选择两个步骤。损害评估涉及损害的定性和量化，但在认定方法上不如DOI规则详细。NOAA规则下的修复包括基本修复和赔偿性修复，分别针对资源的恢复和过渡期内流失的效用。该规则的特色在于对过渡期修复规模的确定采取了“资源对资源，服务对服务”的方法。(60)在修复计划通过之后，就进入了实施阶段。规则就行政记录、赔偿请求的提出以及强制担保、账户管理等方面作出了规定。

四、在我国建立自然资源损害赔偿制度的初步思考

我国没有关于自然资源损害赔偿的专门立法，仅有一些原则性的零星条文。《中华人民共和国民法通则》确定了恢复原状和赔偿损失两种承担民事责任的方式。起诉权限方面，只有《中华人民共和国海洋环境保护法》赋予了行使海洋监督管理权的部门对海洋污染损害的索赔权。而即使在海洋污染领域，关于自然损害赔偿的规定亦不系统。在这种情况下，我们可以借鉴和吸收美国关于自然资源损害赔偿的相关经验，健全和完善我国的自然资源损害赔偿制度。

（一）确定求偿主体

美国自然资源损害赔偿制度中，通过公共信托原则赋予政府机构对自然资源的托管权，从而使之可以就资源的损害求偿。一方面，政府具有保护环境和公民利益的职责，保护自然资源及就其损害修复索赔是其职责的应有之义；另一方面，政府机构更有能力从事需要大量数据、监测和技术、资金支持的资源损害的评估和修复。这使得政府机构作为求偿主体具有不可替代的优越性。

我国可以借鉴这种模式，赋予政府机构在自然资源损害赔偿诉讼中的起诉资格。而且在我国实行这种模式较美国具有更大的便利。为解决就公共自然资源损害索赔的主体资格问题，美国需借助公共信托原则和国家亲权原则以使国家机构的资格获得正当性。而在我国，由于采用自然资源资源公有制，国家是绝大多数自然资源的所有者，政府机构代表国家行使所有者的损害赔偿请求权的方式较之美国在判例和制定法中逐一确认托管权更为方便。同时，我国的立法中也已存在这样的尝试。《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条规定，行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。这一规定在相关的司法实践中也得到了体现。在塔斯曼海油轮泄漏案中，天津市海洋局就对海洋环境容量的损失进行了索赔。有了立法和实践的探索，我国可以把政府机构对自然资源损害索赔的领域从海洋污染领域扩大到所有的自然资源领域。当然，仅仅是原则性的确认还缺乏可操作性，应在立法中为每一项自然资源确定具体的代表机构，只有权责明确，才能保障求偿的顺利进行。

（二）建立公益诉讼

政府机构起诉资格的确认是自然资源损害赔偿案件发生的基础。但是政府不一定在资源发生损害时都能及时合理地做出反应。此时，公民和公益团体的干预就显得尤为重要。美国的公民诉讼就为公民提供了一个参与到资源损害索赔中去的机会。此外，加拿大、欧盟也在其立法、《白皮书》中确认了个人或公益团体的起诉资格。从这些国家的立法和实践来看，他们的参与方式大致有两种：在政府未能合理行使职权时，直接就损害进行索赔；或者就政府的不当行为提起行政诉讼。

我国尚未建立起公益诉讼制度，在公共自然资源发生损害时，由于不涉及到公民和团体的个别利益，他们无权提起诉讼，从而阻碍了自然资源损害的赔偿。公益诉讼机制的设立将为自然资源损害的赔偿提供又一种保障。但是，鉴于我国环保团体的发展并不完善，往往缺乏足够的技术和资金应对自然资源损害评估和修复中的困难，现阶段他们的权利应限于对政府机构的诉讼，以促使他们对资源的损害进行求偿，而不是独立地提出索赔请求。

（三）明确自然资源损害赔偿的范围

我国立法中没有关于自然资源损害赔偿范围的严格界定，可赔偿的自然资源损害主要是指天然渔业资源的损失。但这远不足以涵盖自然资源损害的全部范围。

在美国自然资源损害赔偿中，赔偿金包括三个部分：修复费用、过渡期损失和评估费用。这三个部分可以保障受损的自然资源能够得到全面的赔偿。修复行动可以保障资源恢复到受损前的状态，同时这修复费用和过渡期损失又可使受损的使用价值和非使用价值都能够得到赔偿。我国的自然资源损害赔偿范围也可采取这种分类。同时，由于我国油污损害赔付率较低，在我国对自然资源的价值理论和市场化尚未成熟的情况下，赔偿主要应针对可恢复的损害，对于不可恢复的自然资源损害赔偿还应采取审慎态度。(61)对于过渡期损失，也可引入修复的方法，并探索合适的评估方法。

（四）制定评估规则和评估方法

即使规定了全面的赔偿范围，没有完善的评估方法和程序，也不能保障损害的充分赔偿。在美国自然资源损害赔偿制度中，就确立了两套完整的评估系统。NOAA规则将评估分为A、B两类程序。A类程序针对损害额较小的损害，采取了计算机模型化的方式，对于属于模型范围内的损害可采取这种简易程序；而B类程序则需进行完整详细的实地考察与评估。NOAA规则将整个评估分为预评估、修复计划和执行修复。完善的评估规则为损失赔偿奠定了基础。此外，规则还针对不同的损害规定了评估的方法：市场价格法、估价法、旅行成本法、特征价格法、单位价值法和条件价值评估法等等，为赔偿金的确定提供了基础。我国也应制定自己的评估规则与方法，使得自然资源损害赔偿变得更加确定和可行。自然资源的评估需要大量的历史数据和监测的支持，我国由于历史详细数据的缺乏和监测能力相对较弱，短时间内建立全面的评估尚不可行。我国海洋污染领域实践中的经验较多，同时也有《国际油污损害民事责任公约》的规范，可以作为建立评估规则和方法的探索的开始。

注释：

①如日本的公害立法、德国的《环境责任法》、法国的《核损害赔偿法》、我国台湾地区的“核损害赔偿法”、“公害纠纷处理法”等。

②从中国社会科学院、世界银行和一些学者的研究来看，我国环境污染所带来的损失从1983年的381.55亿元增长到1997年的4430亿元，分别占国民生产总值的8.75%和7.7%。参见徐嵩龄：《中国环境破坏的经济损失》，载郑玉歆：《环境影响的经济分析——理论、方法与实践》，社会科学文献出版社2003年版，第126-127页。在我国塔斯曼海油轮泄漏案中，法院判决被告支付原告天津市海洋局海洋环境容量损失和评估修复费用近千万元，赔偿天津市渔政渔港监督管理处渔业资源损失1500万元，二者总数超过了对渔民和养殖户损失的赔偿（1700万元）。

③EdwardH.P.Brans,LiabilityforDamagetoPublicNaturalResources:Standing,DamageandDamageAssessment,KluwerLawInternational,2001,p35.

④《环境责任法》第16条第2款规定的条件为：“财产损害的同时侵害了自然生态或特定景色”，也就是说自然生态的损害必须伴随有财产损害。公共自然资源因为不属于财产范围，其损害在该限制下无法得到赔偿。

⑤《环境责任法》第16条第2款。

⑥免费论文网

⑦前注③，第308页。

⑧前注③，第258页。

⑨《加拿大环境保护法》第22条。

⑩［荷］爱德华·H·P·布兰斯：《2004年〈欧盟环境责任指令〉下损害公共自然资源的责任——起诉权和损害赔偿的估算》，戴萍译，载沈四宝、王军主编：《国际商法论丛（第9卷）》，法律出版社2008年版，第365、378、396页。

(11)如《民法通则》第120条、《海洋环境保护法》第90条、《防止船舶污染海域管理条例》第40条、《水域污染书故渔业损失计算方法规定》等，都不够具体，未能构建全面的赔偿制度。参见李敏：《论我国船舶油污民事立法的完善》，上海海事大学2004年硕士学位论文，第13-14页；金聪：《我国船舶油污损害赔偿问题研究》，上海海事大学2007年硕士学位论文，第32页。

(12)国家亲权原则是指政府作为不具有法律行为能力保护自己利益的人，如未成年人和精神不健全者的监护人的权力。该原则最初用于保护缺乏法律行为能力者的利益，后来用于授权政府对“准主权利益”损害的求偿。“准主权利益”的具体内涵将在下文中提到。参见AllanKanner,TheTrustDoctrine,ParensPatriae,andtheAttorneyGeneralastheGuardianoftheState''''sNaturalResources,16DUKELPF57,100(2005).

(13)LawrenceI.Kiern,Liability,Compensation,andFinancialResponsibilityundertheOilPollutionActof1990:aReviewoftheFirstDecade,24TLNMLJ481,490,491(2000).

(14)JosephL.Sax,ThePublicTrustDoctrineinNaturalResourceLaw:EffectiveJudicialIntervention,68MILR.471,475(1970).

(15)前注③，第51页。

(16)KathleenChandlerSchmid,TheDepletionoftheSuperfundandNaturalResourceDamages,16NYUELJ483,488(2008).

(17)AllanKanner,MaryE.Ziegler,UnderstandingandProtectingNaturalResources,17DUKELPF119,129(2005).

(18)前注③，第57页。

(19)Restatement(Second)ofTorts§929(1)(a)(1977).

(20)前注(17)，第140-141页。

(21)前注(16)，第488页。

(22)16U.S.C.§1431(b),1433(2)(a).

(23)43U.S.C.§1653(a),(c).

(24)LEEAnnValerie,PJBridgen&EnvironmentInternationalLtd.,TheNaturalResourceDamageAssessmentDeskbook——ALegalandTechnicalAnalysisEnvironmental,WashingtonDC:EnvironmentalLawInstitute,2002,p10.

(25)33U.S.C.§1517(i)(3).

(26)43U.S.C.§1813(a)(2)(C)-(D).

(27)黄莹：《美国自然资源损害赔偿制度探析》，对外经济贸易大学2007年硕士学位论文，第2页。

(28)33U.S.C.§1321(f)(5).

(29)JamesS.Seevers.Jr.,NOAA''''sNewNaturalBesourceDamageAssessmentScheme:It''''snotAboutCollectingMoney,53WLLR.1514,1522.(1996).

(30)42U.S.C.§9607(a)(1-4)(C).

(31)42U.S.C.§9651(c)(1)(2).

(32)42U.S.C.§9607(f)(2)(c).

(33)51FR27725(1986)，43C.F.R.§11.35(b)(2)，11.83(d)(1).前者指赔偿金为受损资源的市场价值的减少与修复费用的较少部分；后者指仅在市场价值不能确定的场合才可测量非使用价值。

(34)Ohiov.UnitedStatesDepartmentoftheInterior,880F.2d432(D.C.Cir.1989).在该案中，法院否认了采用较少规则可以提高效率的看法，认为内政部的根本错误在于把环境视为一种可以依据市场价值进行定价的有形商品。其得出结论：修复费用是自然资源损害赔偿和基本计算方法。对于评估方法，法院拒绝把市场价值作为评定自然资源损失的唯一标准，认为CERCLA并没有把使用价值局限于市场价值。

(35)参见FrankB.Cross,RestoringRestorationforNaturalResourceDamages,24Utolr.319,322.(1993)。很多自然资源还有存在价值等其他不为市场系统所涵盖的价值。以市场方法为首要的评估方法经常不能为修复提供足够的资金，而法令的首要目的在于为产生的损害提供足够的修复。

(36)43C.F.R.§11.15，11.80.

(37)1989年3月24日ExxonValdez号油轮在阿拉斯加威廉王子海峡布莱礁石触礁沉没，导致约1000万加仑的原油被倾入海洋，造成了巨大的自然资源损害。本案双方当事人的专家对石油泄漏给环境造成的影响进行了细致的研究，并试图对灾难造成的损失进行估价。该案成为催生1990年《石油污染法》(OPA)的直接动因。

(38)前注(24)，第16页。

(39)33U.S.C.§2706(d)(1).

(40)33U.S.C.§1321(f),(g).

(41)33U.S.C.§1321(a)(6).

(42)反应行动是指《超级基金法》第104节规定的授权总统对任何危险物质泄漏或存在泄漏威胁的情形采取的行动。

(43)42U.S.C.§9607(a)(1)-(4).

(44)42U.S.C.§9607(a)(4)(c).

(45)33U.S.C.§2701(32).

(46)33U.S.C.§2702(d)(1).

(47)33U.S.C.§2706(b);42U.S.C.§9607(f)(2)(b);15C.F.R.§990.30;43C.F.H.§11.14(rr);40C.F.R.§300.600(b);andExec.OrderNo.12580,3C.F.R.193(1987),ADMIN.MAT.45031.

(48)NCP,40C.F.R.§300.600(b)和Exec.OrderNo.12580,3C.F.R.193,ADMIN.MAT.at45031.

(49)43C.F.R.§11.32(a)(1).

(50)例如，“在CERCLA中，自由自然资源托管者能为联邦政府、州和特定印第安部族的利益进行自然资源损害赔偿诉讼。”见InreBurbankEnvtl.Litig.,42F.Supp.2d976，980(C.D.Cal.1998)。OPA虽然规定了个体对生存使用和收益、收益能力减损的求偿权，但这种损害不同于自然资源本身的损害。

(51)ShayS.Scott,CombiningEnvironmentalCitizenSuits&OtherPrivateTheoriesofRecovery,8JENVLL369,372-373(1994).

(52)前注(17)，第134页。

(53)43C.F.R.§11.80；15C.F.R.§990.30.

(54)前注(34)，第441页。

(55)前注(24)，第203、286页。

(56)43C.F.R.§11.30(c).

(57)15C.F.R.§990.30.

(58)43C.F.R.§11.20-11.93.

(59)15C.F.R.§990.40-990.66.

(60)即对于“提供同资源和／或服务相同数量或质量、或者同损失的资源和／或服务价值相当的措施，托管者必须考虑使用资源对资源或服务对服务的确定规模的方法。”参见(15)，C.F.R.§990.53(d)(2).

(61)李勇：《船舶油污自然资源损害赔偿的研究》，上海海事大学2006年硕士学位论文，第16页。