进口管理体制改革论文

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摘要：中国进口贸易发展已经超越了单纯的“弱势产业保护”阶段，而进入到“安全发展”的新阶段。新的“安全发展”进口战略的实施要求对能源和资源类产品进口实行多元化，加强进口的协调和管理；高技术行业中，在积极扩大进口，改善国际高技术产品贸易环境基础上，更加重视自主创新；放松对劳动密集型和资本密集型产品的进口限制，实现这两类产品自由贸易；以对外直接投资形式，促使低端产业的国际转移，逐步形成海外加工贸易体系，并扩大这类低端产品的进口，改变中国庞大的外向型加工贸易所形成的贸易不平衡规模。

关键词：进口贸易，产业保护，自主创新，自由贸易，对外直接投资，国际转移

中国进口贸易发展已经超越了单纯的“弱势产业保护”阶段，而进入到“安全发展”的新阶段。新的“安全发展”进口战略的实施要求对能源和资源类产品进口实行多元化，加强进口的协调和管理；高技术行业中，在积极扩大进口，改善国际高技术产品贸易环境基础上，更加重视自主创新；放松对劳动密集型和资本密集型产品的进口限制，实现这两类产品自由贸易；以对外直接投资形式，促使低端产业的国际转移，逐步形成海外加工贸易体系，并扩大这类低端产品的进口，改变中国庞大的外向型加工贸易所形成的贸易不平衡规模。

一、中国进口贸易已经发展达到了一个新的阶段

改革开放以来，中国进口规模不断扩大。1978年，中国商品进出口贸易总额206.4亿美元，2007年增长到21738.3亿美元，增长了近104.5倍，其中进口贸易从108.9亿美元，上升到9558.2亿美元，增长了86.77倍。自2003年起，中国连续四年位居世界第三大进口国地位。按照最近几年进口增长的态势来看，中国发展成为仅次于美国的世界第二大进口国指日可待。中国经济的进口依存度也在稳步提高，2007年已经超过30%。

从进口产品的构成和种类来看，长期以来，中国的进口主要集中在生产导向上，最终消费品的进口比例很小。譬如，根据联合国BEC分类所进行的分析显示：在1993－2004年间，最终消费品的进口比例始终不超过中国总进口的8%。这与许多以消费品进口为主的国家截然不同。同时，随着生产需求的扩张以及人民生活水平的提高，中国进口中资源性初级产品以及零部件等中间品的比例越来越高。进口对保障中国国民经济的发展发挥着重要的作用。

比较分析显示，中国一般贸易中的贸易模式表现出明显的劳动密集型倾向：低技术的劳动密集型产品具有很强的比较优势；而在初级产品、资源性产品以及中等技术和高技术产品上均处在比较劣势地位。其中，在高技术中的电子和电气产品、中等技术中的工程性产品以及资源性产品中的非农性矿产资源产品上比较劣势尤其明显。这种贸易结构也具有很强的“发展中国家和地区”的特征－－产业间的贸易比例很高，而产业内的贸易比较少。

二、“安全发展”进口战略的实施

为了落实中国的“安全发展”进口战略，切实可行的措施非常重要：

1.分步骤、分阶段降低劳动密集型产品的进口关税水平，削减非关税措施约束，并在多边和双边领域中，积极促进劳动密集型产品的贸易自由化。

2.为实现初级产品的进口保障，对能源和矿产品等大宗资源性产品的进口，要加强国内的协调。支持大宗产品进口企业在自愿基础上实施“联合采购，统一谈判”，建立行业组织协调、企业联合对外的谈判模式，增强国际市场定价话语权；推动重要能源资源进口多元化，鼓励企业运用长期合同、控股参股、套期保值等手段，努力规避市场风险；培育建立中国具有较强实力、跨国经营的大型能源资源集团公司，提高资源利用的集中度。同时，要建立和完善重要进口资源储备体系。推动建立国家储备、商业储备和企业义务储备相结合的重要资源储备体系；当前要重点建立国家支持的商业储备制度，进口国内短缺的石油、有色金属、稀有金属和土地密集型农产品，保证资源有效供给，规避市场风险，确保经济安全运行。

同时，将行政、经济手段相结合，鼓励强强联合，增加长期合同比例，减少现货份额，提高资源供给的稳定性；推进国内大宗资源商品期货市场，建立和完善价格发现机制，正面发挥中国因素对市场定价的引导作用；改革境外投资管理体制，加大国家对海外投资的政策性金融支持，切实帮助企业走出去开发资源。

3.对弱势产业的产品进口，积极运用WTO允许的贸易保障措施进行保护。与弱势产业中的国内主要企业保持持续和稳定的联系，随时接受这些企业的反倾销、反补贴和保障措施申诉；加强对弱势产业进口产品的检测和风险防范；对进口来源的重点企业和重点国家要密切监测和关注。

4.高技术产品的进口开拓，既要努力突破西方发达国家对中国高技术出口的管制和限制，实现高技术产品进口的多样化，适当降低这类产品的进口关税，同时更要大力推动和鼓励国内企业和产业的自主创新，逐步实现高技术产品的进口替代。这里要特别注意一点，即便是高技术产品的进口，我们也不是无所限制地进口。作为振兴中国装配制造业努力的一部分，这种进口显然要服从国内企业的技术能力的提高，而不是相反。长远看，我们不可能通过扩大高技术产品的进口来实现装配制造业的振兴；这种做法也绝不是我们振兴装配制造业的初衷。因此，我们要引导和推动企业提高引进技术的质量。通过优惠进口信贷和进口担保等形式，加大对先进适用技术引进的支持力度；完善引进技术的税收政策，调整外国企业向境内转让技术获取的特许权使用费减免所得税的范围，制定引进技术在进口环节完税价格的确定和征税办法，鼓励企业引进专利技术、专有技术和先进管理技术。同时，大力支持对引进技术消化吸收和再创新。设立专项资金，支持对引进先进适用技术的消化吸收和再创新，形成自主知识产权；进一步鼓励跨国公司在华设立研发机构，支持企业赴境外设立研究与开发机构，鼓励国内科研机构、学校、企业等与跨国公司展开技术研发合作，不断提高企业技术开发和创新能力。

5.优化进口结构，适度扩大进口，促进长期贸易平衡的实现。以促进产业结构调整、提升核心竞争力为目标，调整进口关税税率结构，鼓励扩大重大装备关键件、先进技术和设备及国内短缺的资源性商品的进口；通过政策性进口信贷、进口信用保险、进口担保等手段，优化进口结构，为企业提供融资便利。对最不发达国家进一步开放市场，扩大进口商品零关税范围；利用外贸发展基金，加大进口促进的公共信息服务；举办进口商品展览会，拓展进口商品信息平台，为国内外企业创造便利的贸易环境。

中国劳动力的成本在不断提升，人民币也处在长期的升值过程中。因此，这种做法不仅可以减轻中国的出口贸易摩擦，长远来看，还可以促使中国产业结构的调整，为以后的产业转移做准备。同时，循序推进也会减弱对东道国和产品进口国的冲击和压力。

7.建立进口产品监测预警体系，时刻关注重点产品、重点地区和重点企业的进口变化。

三、建立符合WTO规则的进口管理体制

进口战略的实施需要进口管理体制的保障。同时，伴随着进口规模的不断扩大，中国进口管理的手段和政策越来越多地受到国际规则的约束。另一方面，也应该看到：随着中国产业竞争能力的提高，我们也越来越能适应、甚或越来越需要WTO规则和多边贸易体制。加入WTO以后，中国的贸易政策运用必须符合WTO的相关规定和协议。

（一）WTO所倡导的进口管理体制

WTO及其前身GATT所倡导的进口管理体制建立在坚实的自由贸易理论基础上。国际贸易理论已证明：（1）自由贸易，由于可以促使经济资源的有效配置、促进竞争以及技术创新的实现等，从而可以促使一个国家福利水平的大幅度提高。反之，贸易保护则会导致扭曲和效率水平的降低。但是，现实的情况是：几乎所有的国家都建立了自己的关税保护体系。这样，走向自由贸易的过程并不平坦。并且，从相对封闭状态走向自由贸易的过程会导致调整成本。如何防范和降低这种调整成本就成为几乎每一个国家所面临的共同问题。（2）市场机制驱使下的国际自由贸易还有可能给人类带来许多其他危害或风险。譬如，环境破坏、对人类健康以及公众卫生等的危害以及国家安全的损害等。同时，进口依存度增加后，整个经济也更容易受外部经济波动的冲击；强烈的进口竞争还会扼杀国内幼稚产业的发展，等等。为防止这些不良后果的发生，需要对国际贸易进行必要的管理。（3）由于市场经济中，政府干预以及市场扭曲的存在，因此，公平贸易的原则也很重要。但是，对于什么是公平贸易，国际学术界存在很大争议。这不仅存在于市场经济与非市场经济之间，而且在市场经济国家内部也由于各国政府在管理的方式、对不同产业以及其他经济领域干涉程度的不同而表现出很大的不同。（4）国际贸易理论还证明：在由多个国家和地区组成的世界市场上，如果没有国际协调，单个国家的贸易政策倾向选择贸易保护，即：所谓的“囚徒困境”。但是，国际协调机构的存在却可以大大改变这种局面，促使多边自由贸易体制的不断扩展和深化。二战之后的GATT以及随后的WTO的存在正是起了这样的作用。针对以上四个方面的问题，GATT和WTO所代表的多边贸易体制分别建立起了不同的应对机制：（1）促进成员有序、渐进调整，防范进口对国内产业激烈冲击的保障措施。（2）针对环境和安全影响的一般性例外条例。（3）维护公平贸易的反倾销反补贴条例。（4）最后是完善的多边贸易争端解决机制，保证国际规则的约束力。

因此，在GATT和WTO所倡导的国际贸易规则下，缔约方或成员进口管理的基本政策思路是这样的，即：在非歧视性（最惠国和国民待遇）、透明性和互惠性的原则基础上，通过多边谈判方式，逐渐推进自由贸易，并积极营造全球自由贸易的公平环境。在本国产业受到严重损害时，可以采取“两反一保”措施进行限制，并实现多边贸易争端的妥善解决。

在追求自由和公平贸易的同时，WTO以及它所代表的多边贸易体制也允许成员在国家安全（GATT21条）、国家主权（GATT20条）以及外部平衡（GATT12条和18条）受到冲击时，可以偏离自由和公平贸易的原则，并采取进口限制措施。

（二）中国已经初步建立起了符合WTO规则的进口管理体制

加入WTO意味着中国进口管理体制必须符合WTO规则，并和国际接轨。为此，加入WTO前后，中国已经对国内各种经济政策、规则和法规进行了大规模的清理和修改，并制定了许多新的规则和法规。

与此相对应，中国的贸易管理和政策制定部门也进行了比较大的调整。譬如，专门成立了WTO司和公平贸易司，国家的部委也进行了大调整。目前，符合WTO规则的贸易体制、尤其是进口管、理体制已经初步建立起来。

1、贸易救济体系已经建立

2001年11月26日，在加入WTO初期，中国就适时颁布了反倾销、反补贴和保障措施三部法律，并于2004年进行了修订。在此基础上，中国建立比较完善的“两反一保”贸易救济体系。现在中国已经成为WTO中运用反倾销和反补贴最多的成员之一。

2、符合WTO要求的进口管理体系的建立

加入世界贸易组织以来，按照新形势的要求，在深入研究WTO有关规则、借鉴其他国家成功经验的基础上，中国陆续制订、颁布了《货物进口指定经营管理办法》、《货物进口许可证管理办法》等规章，建立了较完备的进口管理体系。

3、货物自动进口许可体系的建立

随着关税水平的降低以及进口配额等非关税措施应用范围的缩小，根据WTO的《进口许可程序协定》，2005年中国制定和颁布了《货物自动进口许可管理办法》，建立了较完备的自动进口许可体系。

（三）未来进口管理的主要政策空间来源在于灵活运用WTO的一般例外（GATT20）和国家安全（GATT21条）条款

加入WTO后，WTO规则的存在，一方面，为中国企业和产业的贸易提供了比较透明的、可以预测的经营环境；另一方面，也对中国贸易和产业政策的制定和实施附加了种种限制。譬如，新的经济政策都要符合WTO的基本原则，即：非歧视原则、透明性原则、更开放原则、公平贸易原则和促进发展原则；同时，也要符合中国的WTO承诺。否则，任何一项贸易和国内政策的出台都会招致WTO成员的投诉。

从其他发达和发展中国家成员的经验来看，WTO允许的例外条款可以充分利用。这主要集中在GATT20和21条。其中，GATT20条是指一般例外。它包括：公共道德；人类、动物或植物生命与健康的保护；金银贸易；海关实施；垄断法（反托拉斯）；专利商标与版权；防止有质量缺陷的做法；禁止囚犯劳动的产品；保护国家财宝；保护自然资源；实施某项已达成的商品协议；由于供应短缺而实施的出口限制；旨在实施价格稳定项目而限制出口。这些措施中的大多数可能被认为是属于政府的一般“警察权”或“健康与福利权”。进口管理措施上的这种变化显示，进口管理在越来越“技术化”，传统的关税、进口许可和配额等直接的管理方式已退居次席。因此，各个部门之间的协调越来越重要。

（四）改革现有进口管理体制

中国进口管理中存在的主要问题是：（1）偏重防范进口对比较劣势产业的冲击。新中国成立尤其是改革开放以来，我们一直在努力建立独立、完整的国民经济体系。因此，对于进口对于国内产业的冲击关注较多。（2）在“出口创汇－－设备进口－－国内生产”的战略下，一方面，我们更多地关注出口促进，另一方面，严格限制进口，控制外汇的使用。这样，我们的进口管理体制高度行政化：关税水平很高，非关税措施庞杂，配额、许可和行政审批等等手续复杂。（3）从总量上看，中国地大物博，资源丰富。进口管理中很少关注矿产等初级产品的进口保障问题，也没有形成一套有效的保障重要矿产进口供应，并防范相关进口风险的机制。（4）管理权限分散，部门之间的相互协调困难。中国目前对某些敏感商品的进口实行多头管理，由国务院相关部门各司其职，分头管理。由于在管理理念、评判标准和关注侧重点方面不尽一致，实践中往往出现对同一事项（如某一特定商品是否应当允许进口）形成不同判断的局面，给进口管理造成一定障碍。

从进口战略实施的角度来看，进口管理体制迫切需要改革：首先，管理体制的重心应从防范进口对弱势产业的冲击到保障原材料以及矿产品的供应上转变；其次，简化进口管理的程序，有效协调各个部门之间的管理，甚或统一进口管理权限。

另外，在双边和多边贸易领域，我们需要团结其他国家反对少数国家和少数企业对重要矿产品的供应垄断和控制，加强反垄断力度，保障矿产品供应的市场透明和稳定。同时，在高技术产品领域中，要将知识产权保护与高技术产品的出口管制相挂钩进行谈判和管理。坚决反对发达国家一方面要求我们保护知识产权，另一方面又对高技术产品对我们的出口进行歧视性管制的做法，促进高技术产品的自由贸易。