输配电价和销售电价探讨

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中国的电力体制改革正在逐步展开，改革的核心是电价。《电力体制改革方案》提出了包括输电电价、配电电价和终端销售电价的电价改革的目标。但是，没有涉及如何处理城乡电网建设、改造引起的搁浅成本的问题。我们认为：输电电价、配电电价和销售电价的形成机制不仅要能够与中国现实的电力市场对接，而且要处理好城乡电网建设、改造引起的搁浅成本的问题；否则，多半会事与愿违。

本文在分析输电电价、配电电价和终端销售电价存在的问题后，提出了应对之策。文中不妥之处，欢迎商榷指正。

1输、配电价

1．1输、配电价的改革目标和定价原则

改革的目标是：初步建立科学合理的输配电价价格机制。

按《电力体制改革方案》，“输、配电价由政府确定定价原则”。

1．2存在问题

1．2．1供电环节成本在电价中得不到真实反映，输配电价在整个电价中的比例太低。

“厂网分开”后，“全国电力企业普遍存在的历史遗留问题就是电网建设资本金不足，供电环节成本在电价中得不到真实反映，电网经营企业长期依靠电厂的盈利补充供电成本的不足。”以国电华中公司为例：2002年，“如果华中各省公司的直属电厂上网电量按电网平均售价销售，扣除发电成本、供电成本和线损后，直属电厂利润为26亿元。而2002年华中（包括四川、重庆）电力公司的利润之和为13亿元，输电业务亏损13亿元。”辽宁电力公司则因厂网分开，利润将减少2．3亿元，如果主辅分离，利润将再减少1．1亿元的水平。

“目前，输电电价水平偏低，发电企业的过网费、输配电价不到位，是造成我们生产经营是压力的一大主要原因。国外电网企业的输配电价一般占到整个电价空间的50％～60％；而目前我国还不到30％的水平。”从英国、法国、意大利、西班牙四国看，“输配电价大都有独立的价值形式（法国是财务分开，产权没有分开），而且输配电价格在价格构成中一般占到50％左右……”加拿大的“电价水平构成中，发电费用约占60％，输电电价占40％（含交易费及线路损失）……”而我国电网环节电价所占比重只有20％～30％，电网没有盈利能力，从长远看，势必影响电网的融资和发展。

1．2．2由于城乡电网建设改造的资金来源巨变，电网企业负担过重，以至出现全面亏损的局面。

“由于国家先后取消了电力建设基金和贴费政策，使电力企业每年减少资本性收入约240亿元，基本丧失了外源性资金来源，而内源性资金来源又显不足。”而1998年在全国范围内开始的大规模的农村电网建设与改造所需的绝大多数资金，是省级电网企业按照国务院的要求，以资产作抵押，向银行贷的款。“原则上由省（区市）电力公司负责统借统还”。而之前的电网建设改造，可从向用户收取的贴费中支出。2000年以后贴费被逐步取消，2002年就不再收取。此长彼消，全国电网企业增加的负担高达几千亿。除极少数发达地区外，全国绝多数电网企业因此负债累累。厂网分开以后，如果没有合理的配套政策对电网环节进行补偿，电网经营企业将难以为继。仍以国电华中公司为例：农村电网和城市电网改造的投资全部形成资产后，“每年折旧费将增加27亿元，年利息支出最高时将达35亿元。根据华中四省电力公司的预测，2003年的两网改造收支缺口预计达31亿元。而黑龙江省佳木斯供电区三年城网改造投资4．4亿元，由于进入集中还贷期，2000年～2002年，佳木斯供电局连续三年已交近1500万元的城网还贷款，几乎没有利润空间。农网改造工程贷款资金对于佳木斯16家农电经营企业造成了很大压力，2002年仅此—项就增加经营成本2084万元。农网改造工程新增资产的折旧达到2226万元。虽然“国家计委［1999］1024号”文件规定把原电价中加收的电建基金2分钱转为农网改造还贷资金，用于补偿农网改造新增资产的折旧、财务费用和维护修理费用；但经济欠发达省份，2分钱全部还贷，仍有较大缺口，农电企业的收益无法弥补，城市各类用户的承受能力极为有限。以吉林省为例，“这就形成了今后相当长的时期内吉林省（电力）公司60多亿新增资产的财务费用和更新改造资金的来源严重不足，这种状况在全国经济欠发达省份具有普遍性……建议国家对经济欠发达省份的农网改造还贷期限由20年延长至30年，以保证农村电网的正常运行和可持续发展。

大规模的城乡电网改造，不是企业行为，而是政府行为。其社会效益有目共睹，“从1998年至2002年12月底，全国共有23个省区实现了城乡居民同电同价，每年农民的电费负担因而减少了420亿元。”但电网企业却因此背上了还本付息的沉重债务。

结论：在输配电价中，如果回避了电网企业投入电网建设和改造增加的固定资产和成本、也没有确立合理的投资回报机制，则电网企业若能勉强维持简单再生产已是幸事，不必奢望其投资电网了。

1．2．3国有发电企业向大用户直供电使电网企业的经营更加困难

即将开始的发电企业向大用户直供电的试点工作，对打破电力供应市场的垄断、开展竞争的重大意义是不言而喻的；但必须以公平、公正为前提。以葛洲坝电厂对湖北宜昌市载电工业试验区实施电力直供为例：该厂是70年代初开始新建的，当时还是国家拨款；与后来全部贷款建设的发电厂相比，没有还贷压力，电价自然有竞争力。这将使背负城乡电网改造贷款还本付息包袱的宜昌供电局经营更加困难。国有发电企业向大用户直供电还可能带来的问题有：1、把大电网作为备用电源，扰乱了电力市场正常的供电秩序，侵害了其他用户的利益。2、上网电价较低的水电站直供的是电网企业的基本负荷，把供电成本很高的散、小客户、农村用户统统留给电网企业，把上网电价较高的火电厂也留给电网企业。3、国有发电企业以低电价向大用户直供，既会造成国有资产的大量流失，又是与电网企业在电力供应市场上的不公平竞争。4、重复架设电力线路“直供”，既危及电网安全稳定运行，又有违“优化资源配置”的电力改革目标。

1．2．4电网企业权利与义务的严重失衡，无端加大了电网企业的经营成本。

只要用户提出申请，电网企业就有义务为其供电而不论是否经济；只要发电企业发电，电网企业就得收购而不论上网电价高低；政府要电网企业进行全国范围内大规模的城乡电网改造，而不论电网企业是否能够在贷款期内还本付息；市场的行政管理机关只管电网企业有无“违规”行为（如：收了用户多少预付电费或电费定金、擅自给了用户多少电价优惠），而不管用户欠了多少电费；有关行政管理部门只考虑“减轻群众负担”，而根本不顾及是否会“加重企业负担”……即：电网企业无权拒绝高投入低产出的用户供电工程、无权依法预收电费、无权独立检查窃电行为、无法对欠费大户停电催费、无法拒绝不恰当的行政干预……

总之，电网企业的有限权利与无限义务而使其权利义务严重失衡，无端加大了电网企业的经营成本。

1．3对策

“我国电网比较薄弱，城乡电网改造投入很大，电网投资的比例正在提高，更需要输配电价的支撑。为适应这些变化，必须采取多种措施将输配电价调到合理水平。”此外，还可采取—些有效措施。具体对策如下。

1．3．1输配电价中应当体现经营电网的价值

改变输配电价在整个电价中的比例太低的情况，使供电环节成本在电价中得到真实反映。

比照上网电价由“容量电价”和“电量电价”构成的模式，将输配电价也由“容量电价”和“电量电价”构成，在“容量电价”中体现电网的建设和营运成本。

1．3．2处理好城乡电网建设、改造产生的搁浅成本。

可供选择的方式有：

1、政府建立“电力基金”给电网企业予补贴。（建议政府电力基金由国家拨款建设的发电厂或发电机组的超额利润，各省、市、区依托“两分钱电力建设基金”成立的投资公司投资建设的电厂的利润，比照“从电价中提起中央直属水库库区建设基金”的办法、提起政府电力基金，排污超标发电企业的罚款，对在电力市场交易中的违规行为的罚款等组成。）

2、按照0．01元／千瓦时的标准，对发电厂除厂用电外、按其发电量（包括上网电量和直供电量）征收“城乡电网改造基金”，用于处理电网企业投入城乡电网改造的“搁浅成本”。

3、在妥善处理城乡电网改造引起的“搁浅成本”的前提下，通过对电网企业实行股份制改造、实现投资主体的多元化，使电网企业摆脱目前负债累累的状况。

1．3．3向大用户直供电的发电企业分担电网企业的部分义务

发电企业向大用户直供电，是将发电供电两种行为合并进行的。既然有供电业务，那就应当按“公平负担原则”，合理分担电网企业的社会义务。仍以葛洲坝电厂对湖北宜昌市载电工业试验区实施电力直供为例，葛洲坝电厂理应合理分担宜昌城乡电网改造的任务。具体操作方式可以：1、按供电量的比例，将部分农村供电区域划归葛洲坝电厂直供、对该区域农村电网的产权划归该厂、债权债务也随产权的转移而转移。2、按供电量的比例，由葛洲坝电厂给宜昌供电局因城乡电网改造引起的经营性亏损予补贴。

1．3．4电网企业的经营权及其他合法权益应当得到保护

1、大规模的城乡电网改造即将结束，今后电网企业有权按照经济规律，拒绝高投入低产出的用户供电工程。

2、必须破除“两个凡是”的观点——即：审判机关认为：既然高（电）压是“对周围环境有高度危险的作业”，那么，凡是电击事故统统适用《民法通则》第一百二十三条，判决电力企业“……应当承担民事责任。”而不论是“不可抗力”、是“用户自身的过错”、是“第三人的责任”还是电力企业的“作业”；行政管理机关认为：既然电网企业是自然垄断行业，那么，凡是电网企业的行为都是利己行为、都适用《反不正当竞争法》，都可以禁止或处罚。以“预付电费”和“电费定金”为例，虽然都可从《消费者权益保护法》、《合同法》、《担保法》中找出依据，但仍被禁止或处罚。

3、工商、物价等行政管理机关既然是市场经济行为的管理机关，就应当依法约束双方当事人的行为，不能只管电网企业有无乱收费、有无多收费，而不管用户是否少交电费或欠电费。

4、政府有关行政管理部门考虑“减轻群众负担”时，应当顾及是否会加重电力企业负担；应当杜绝不恰当的行政干预……

结论：一、“输配电价价格机制”是否“科学”，还在于国家在确定输配电价时，是否遵循价值规律，考虑了电网企业的合理成本及合理收益；是否“合理”，还在于国家在确定输配电价时，是否留给电网企业一定的利润空间，使其能够扩大再生产，使其他电网投资者得到合理的回报、以坚定投资人对投资电网的信心。二、司法和行政机关应当依法保护电网企业的合法权益。三、电网企业的自主经营权应当得到尊重保护。

2销售电价

2．1销售电价的改革目标和定价原则

改革的目标是：销售电价以上网电价、输电电价、配电电价为基础形成，建立与上网电价联动的机制。

按《电力体制改革方案》，“销售电价遵循市场定价原则”。

2．2存在问题

由于历史原因，我国用电负荷率高的工业用电电价相对较高，而负荷率低的居民用电、农业用电的电价相对较低，各电压等级间的价差小……低电价的用户不大注意节约用电，使有限的电力资源得不到合理利用。

2．3对策

1、销售电价也应分为容量电价和电量电价、即尽可能实行“两部制电价”，促使用户提高用电负荷率。

既然销售电价与上网电价联动，而上网电价又分为容量电价和电量电价，那么。销售电价也应分为容量电价和电量电价。

“电力供应的一个基本特点，就是供电企业要为用户提供两种服务：一方面要满足用户用电容量和电量的需求，另一方面要为用户随时用电（备用容量）做好准备……也就是说，发电厂运行费用中有一部分是为了用户的备用容量而发生的，而且这部分费用是相对固定的。”

“两部制电价”就是对用户既收基本电费又收电量电费。“我国执行‘两部制电价’的只有大工业用户，执行基本电价用户平均水平在两部制电价中的比重为10％左右，与国外40％左右的水平相比偏低……基本电价偏低，不能很好地起到促进提高用电负荷率的作用。”“有了电力交易中心这样的制度装置，在发电市场和配电市场分别实行两部制电价结构是可行的。虽然两部制电价制度早在1892年就由英国J．霍普金森博士提出，但至今仍被世界各国普遍采用，同样适用于我国现在的电力制度改革，只是在发电市场和配电市场有不同的内涵。对于发电市场的价格计量标准采用发电基本容量电价和发电上网的电量电价，通过电网的成本加成电价，在电力交易中心实现两部制电价的内容转换，对用户实行用电基本容量电价和实际用电电量电价……（至于居民用电的价格采用简单易行的从发电商、电网和配售电商的逐级成本加成法即可）……”其实，对居民用户也实行“两部制电价”是包括美国在内的许多国家的通行做法。

加拿大“魁北克省水电局在电价结构改革方面，按两部制、分时、分季多种电价结构……”。奥地利“对电网电价实行两部制，保证电网建设投资不受输送电量多少的影响，按时收回。……”

2、推行峰谷电价、丰枯电价，按负荷率、供电方式对电价进行调整。

按照供求关系，推行峰谷电价。按照价值规律，推行丰枯电价。按照功率因数、负荷率、供电方式（一路、两路、多路）等因数，对电价进行调整。

3、不同电压等级的电价应当合理。

各电压等级间的价差小，不能真正实地表现各电压等级电能的价值。因此，应当通过认真的测算确定相应的电价，使之合理。

受电电压不同，消耗电能的季节不同、时段不同、方式不同，消费的对象不同，供电成本不同，绝不是简单地定出销售电价就可以了事的?选

由于销售电价与输配电价的价差关系到供电企业的生死存亡，故销售电价定得是否恰当，至关重要。引发美国加利福尼亚州电力危机的直接诱因，就是加州政府放开了发电侧的电价，而将销售侧的电价的上限设定得较低。2000年末，批发电价急剧上涨，使电价的“批零差”倒挂，导致加州两大电力供应商负债超过115亿美元，濒临破产。2001年5月巴西电力危机爆发，有人认为，主要原因是“在过去10年中，由于政府把电费控制在较低的水平上，因而谁也没有太注意水和电费问题。”

前车之覆，后车之鉴。我们坚持认为“销售电价”仍应由政府调控，不应受制于市场，理由是：

a、由于“销售电价”直接面对用户，如果由市场决定“销售电价”，那么，“销售电价”既要受到上游市场（发电企业与电网企业进行上网电量交易的电力市场）的影响，又要受到下游市场（配电企业与终端用户进行电力交易的市场）的影响；即要受到多重供需关系的影响。销售电价与上网电价联动，决定了销售电价的不确定性。而销售电价的不确定性会直接影响国民经济的运行和国民的正常生活。就连经济实力雄厚、用户有相当的承受能力的美国还要对销售电价进行管制，何况中国?芽

b、在绝对的市场经济条件下，影响某种产品的价格的外部因素主要有原材料（含外购的零配件、部件等）价格、燃料及能源价格，供求关系。按照对电力市场完全市场化的观点，电价要随着燃煤、燃气的价格的浮动而浮动，要随着供求关系的变化而变化，即：由市场决定电价，而排除了行政干预。

“电力企业属于影响国计民生的基础能源企业，也是具有自然垄断特性的行业。正是这些特性，决定了将来电力企业尤其是电网经营企业无论与市场接轨到何种程度，电价始终都要受政府和电力监督管委会的监督和控制。也就是说，电价不可能随着市场其他价格的浮动明显浮动。”“市场”能兼顾国计民生之类的问题吗?

4、对各类用户的定价建议

（1）、农业用电

按《电力法》对“农业用电价按照保本、微利的原则确定。”

如果考虑到农民负担问题，农业排灌用电的电价一时还不能到位，可以用政府电力基金补贴的办法解决。

（2）、城乡民众生活用电

“农民生活用电与当地居民用电应当逐步实行相同的电价。”考虑到同网同价后，城市居民生活用电的电价会上调，为了维护社会稳定，上调后的电价，应当在城市居民能够承受的范围。

（3）、对国家扶持的产业和特别困难的企业，应当区别情况，在一段时期内，用政府电力基金补贴的办法或退税的办法解决。

（4）、对特殊用户执行特殊电价

由于一些用户用电设备本身的特点，会对电网的安全稳定运行有较大的负面影响。如：铁路的电气机车牵引、钢铁企业的联轧机产生的负序电流、高次谐波、周期性的冲击负荷等。为了保证电力网的安全运行，电网企业必须投入应对的设备并从技术和管理两个方面采取措施，即要耗费人力物力财力。而对这些用户一般执行大工业电价，他们给电力网造成了损失却对电网企业没有任何补偿，这显然是不合理的。因此，对特殊用户应当执行特殊电价。

2003年3月4日，同志曾经指出：“党和政府要建立科学民主决策机制，重大决策要经过科学论证，广泛发扬民主。……涉及国民经济和社会发展的重大问题，要组织跨学科、跨部门、跨行业的专家进行研究论证，认真倾听各方面的意见，特别要听取不同意见。从某种意义上说，批评意见对作出正确决策的作用最大，因为批评意见可以使我们头脑更清醒，更加重视那些容易忽视的问题，以利于把方案作得更加周全，避免决策失误。”

我们希望负责电力体制改革的决策机关认真贯彻落实同志的以上指示，对已经公布的电力改革方案做适当的调整，使中国的电力改革少走或不走弯路。