行政垄断、寻租与腐败——转型经济的腐败机理分析

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内容提要：本文试图利用寻租经济学的方法，对中国渐进转型过程中所产生的特有的腐败形式———行政垄断的本质、成因、形式、特征进行了分析；基于现有对转型经济中腐败现象的研究，提出了转型经济中腐败现象的新的分类；并对行政垄断，主要是行业垄断的经济损失规模及租金的耗散等问题进行了初步的研究；最后，回顾了中国反垄断改革的进展，并提出了进一步改革的议程。

关键词：转型寻租经济学行政垄断腐败

一、行政垄断的成因、类型和特点我们将行政垄断定义为“政府为保护本部门或本地区所属企业的利益，通过法律、行政法规或规定的形式，维护这些企业的市场垄断地位，阻止竞争市场形成的行为”。由于它是通过国家法律、行政法规和规定的形式取得垄断权力的，因此也常称为法定垄断（statutorymonopoly）。

1行政垄断与其它垄断类型的区别

根据曼昆的研究，垄断可以分为三种类型：市场垄断、自然垄断和行政垄断。

市场垄断是市场竞争自发形成的，少数公司利用其资本、技术或管理上的优势，取得具有市场势力的垄断地位。市场垄断属于“结构性垄断”，即通过正当竞争实现的市场瓜分，有提高资源的配置效率的积极作用，有的时候甚至是受消费者所欢迎的①。只有当已经处于垄断地位的企业采用操纵价格、划分市场、价格歧视、联手抵制、非法兼并等不正当手段排斥竞争的时候，消费者的利益才会受到威胁，构成“行为垄断”。

自然垄断主要指的是一些生产具有弱可加性的领域，即单个企业生产给定数量的多种产品的总成本小于多个企业生产该产品组合时的总成本。自然垄断一般出现在供水、供电、供暖等公用事业领域。自然垄断也会造成一些腐败机会，例如在出卖特许权的过程中的行贿行为等，但主要都属于行政腐败。

与市场垄断和自然垄断不同的是，行政垄断是政府通过法律、行政法规或规定的形式取得的，主要是为了维护该政府部门本部门、本地区所属企业的利益，这在渐进改革的国家比较容易出现。

2行政垄断的成因

行政垄断是从计划经济向市场经济转型之后，旧体制遗留下来的问题。改革开放之前，中国实行的是计划经济体制。计划经济的一个基本特征就是行政垄断。在几乎所有的行业，从市场准入，到原材料的提供、价格的制定、产量的规定，都由政府直接规定，政府进行了垄断。1979年之后，政府放松或放弃了对大多数行业的管制，竞争的局面逐渐形成，社会主义市场经济体制逐步确立。但是在一些具有网络特性的行业，政府仍然处于垄断地位，常常以行业管理和维护市场秩序为名，通过法令、政策、行政法规等手段从事各种反竞争活动。

改革开放以后，我国在财政体制上实行了财政分权和行政分权，扩大了地方和行业的行政权力，本地区、本部门企业经营的好坏，也直接影响到地方财政收入的高低。当本地区的企业竞争乏力，经济效益下降，政府和部门往往不是用市场的手段增强企业的竞争力，而是用行政命令，排斥、限制、阻碍外地或者部门外企业的进入。这种地方部门利益强化带来的追求本地本部门利益的欲望，是产生行政垄断，特别是地方保护主义的重要动力①。

3行政垄断的主要形式

行政垄断主要有两种表现形式：地区垄断和行业垄断，又称为“块块专政”和“条条专政”。地区垄断指的是地方政府或其职能部门利用其行政权力设立市场壁垒的行为。地区封锁的表现可归纳为两大类：一是限制外地商品进入本地市场；二是限制本地商品、原材料及技术流向外地市场。行业垄断指的是政府或政府的行业主管部门为保护其特定行业的企业及其经济利益而实施的排斥、限制或妨碍其他行业参与竞争的行为。本文将着重讨论行业垄断问题。

但是，我们应该看到，行政垄断的范围很广，绝不仅限于我们最常提起的行业垄断和地区垄断。电力、电信、民航、铁路等垄断行业的行政垄断现象固然令人关注，公用事业部门的垄断现象也越来越吸引人们的目光。高等教育、医疗卫生、体育、文化、娱乐、出版、旅游等行业以及中介机构也需要打破行政垄断，开放市场，引入竞争。

4行政垄断的特征

根据余晖的研究（余晖，2001），行政垄断的特征主要表现为：

●大多是国有独资或国家绝对控股企业；

●由政府直接经营，在人事、分配、经营等诸方面受制于政府；

●垄断市场力量来源的行政合法化和法律合法化；

●垄断企业既是纳税人，又向政府上缴利润；

●垄断企业之间的竞争是一种低效率的市场；

●行政性垄断的本质，是妨碍市场竞争，妨碍整个社会效率的提高。与其他垄断形式相比，行政垄断的一个最为显著的特征就是政府部门以规章制度、行政命令的形式维持着这些行业的垄断地位。

行政垄断、寻租与腐败——转型经济的腐败机理分析

二、行政垄断是中国经济转型中最严重的腐败形式之一

1目前国际上对转型经济中腐败的研究

过去10年中，以世界银行为首的一些机构在研究转型经济腐败问题方面取得了大量的研究成果。赫尔曼（Joel.Hellman）、考夫曼（DanielKaufmann）等人对东欧和独联体国家私有化过程中的腐败行为、地下经济、国家捕获（StateCapture）、物物交换等现象进行了比较系统、深入的研究，苏珊·罗斯·艾克曼（SusanRose-Ackerman）也对非洲国家转型期间的租金进行了估算。就国内而言，吴敬琏（1988）和贺卫（1999）等人从寻租经济学的角度，分析了转型过程中产生的各种租金及由此产生的腐败机会，胡和立（1989）、万安培（1995）和胡鞍钢（2000；2002）等人还对不同时期我国的租金规模进行了初步估算；此外，还有许多学者从制度建设的角度，对转型过程中的制度缺陷进行了分析。这些关于转型期腐败研究的成果为世界各国反腐败斗争的开展做出了重要的知识贡献。

过去3年中，世界银行和国际货币基金组织的许多专家，从实证的角度进行了许多开创性的、系统性的研究工作。他们根据世界银行一项在东欧进行的一项基于企业层面的调查———1999年经营环境和企业绩效调查（BusinessEnvironmentandEnterprisePerformanceSurvey，简称BEEPS），对转型经济的腐败现象进行了初步的分类，对其存在范围及对经济绩效和发展的影响进行了定量研究，得出了许多有益的结论。但是，由于这些研究主要是基于企业层面的，而且没有充分考虑到中国转型的情况，因此难免存在一定的局限性。本文将主要根据中国转型的一些特点，对这些研究作一点补充。

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根据国际货币基金组织阿贝德（GeorgeT.Abed）和达乌迪（HamidR.Davoodi）的研究（2000：1-2），他们将转型经济的腐败主要分为两类：一类是国家捕获（statecapture），一类是行政性腐败（administrativecorruption）。国家捕获主要指的是公共部门或私人部门的个人、群体或企业为了其自身的利益，通过向政府官员提供非法的、秘密的个人报酬的方式来影响法律、规章、法令和政府其他政策的制定，它是上层腐败（grandcorruption）的一种重要表现形式。行政性腐败主要指的是通过向政府官员提供非法的、秘密的个人报酬的方式来为政府或非政府的参与者提供报酬，故意扭曲现行法律、规则和规章的执行，它主要表现为下层腐败或小腐败（pettycorruption）。

基于同一调查，赫尔曼、琼斯（GeraintJones）和考夫曼（2000：6）对转型经济的腐败类型进行了进一步归纳，认为在国家捕获和行政性腐败之外，还有一种腐败类型———影响（influence）。按照他们的定义，影响指的是企业在没有向政府官员提供非法的、秘密的报酬的情况下，对法律、法令、规则和规章制度的制定施加影响。其与国家捕获最大的区别就在于它不通过向政府官员行贿的方式，而是利用企业自身所具有的在产权、规模、市场力量、与政府部门关系等方面的优势。

赫尔曼等人对转型经济腐败的分类相对于阿贝德等人的研究来说有了很大的突破，但是这两项研究都有一定的局限性。首先，这两项研究都是基于企业层面调查结果的，对腐败的分类也主要从企业在转型经济腐败中所扮演的角色来进行分类，而没有充分考虑到政府在上层腐败产生过程中所可能发挥的主动作用，例如主动创租行为等。其次，这两项研究都没有充分考虑到中国这个当今世界上最为典型的渐进式转型经济的特点，对腐败的分类要局限于前苏联和东欧推行激进改革的国家，下面，我们将基于寻租经济学的分析，结合中国经济转型的特点，对转型经济的腐败研究，特别是上层腐败的类型划分做一点补充。

2行政垄断的寻租经济学分析

从寻租经济学的角度来说，腐败是一种寻租行为。根据塔洛克的定义，寻租指的是那种利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为（塔洛克，1999）①。在寻租过程中，政府往往不仅仅是一个“捕获”的对象，它也具有创租的动力。根据贺卫的研究，租金的来源可以分为政府无意创租、政府被动创租和政府主动创租三类（贺卫：1999）。

无意创租主要是政府对经济生活进行干预、管制的结果，它产生于政府“良好的主观愿望”。改革开放初期的商品价格、利率和汇率双轨制就是典型的政府无意创租行为。随着经济自由化程度的加深和政府管制的放松，这部分租金在逐渐减少。

被动创租指的是政府由于受到既得利益集团的影响，利用其职权，创造和维护某些利益集团的既得利益。按照对转型经济腐败的分类，国家捕获和影响都属于政府被动创租的类型。既得利益集团通过非法报酬或影响力，诱使或迫使政府制定对其有利的管制政策，从而形成了租金。

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主动创租主要指的是政府部门预期到寻租行为为其带来的收益，从而通过行政干预主动创造租金，增加本部门、本地区企业的收益，这些企业向该政府部门提供部分租金报酬作为回报的行为。

从寻租经济学的角度来看，在属于渐进转型的中国，上层腐败的一个重要表现形式就是行政垄断，它来源于政府的主动创租行为，而这恰恰是阿贝德和达乌迪，以及赫尔曼、琼斯、考夫曼等人的研究所忽视的。

3对转型经济中腐败类型的重新划分

1999年商业环境和企业绩效调查所覆盖的主要是原苏联和东欧转型经济，这些国家与中国在转型方面的最大差异就在于，它们都采取了“休克疗法”，而中国则是沿着渐进的道路逐步完成转型的。转型道路选取的不同对腐败的类型有很大的影响。在原苏联和东欧转型经济，“休克疗法”打破了政府与企业之间原有的联系，大多数企业实行了私有化，国有企业与政府之间的联系也没有原先那么紧密。在转型过程中，政府的能力也受到了削弱，与计划经济时期相比不可同日而语。这限制了既得利益集团的活动。

我们认为，无论是属于下层腐败的行政腐败，还是国家捕获和影响这两种上层腐败的表现形式并不仅限于采取“休克疗法”的转型经济，在实行市场经济的国家都比较普遍，只是由于转型经济的制度不健全，而表现得更为突出。奥尔森（MancurOlson）对美国工会、行业集团、农会、卡特尔和国会的院外集团等的分析就突出反映了国家捕获和影响这两种上层腐败形式在西方成熟市场经济国家的存在（奥尔森，1995）。

而在中国，由于采取了渐进改革的方式，政府与国有企业之间的紧密关系是逐步放松的。在许多行业，一些原有的国有垄断部门的既得利益受到了很大的保护。但这与赫尔曼等人所提出的“影响”和“国家捕获”又有所不同。“影响”和“国家捕获”都是企业主动的行为，从经济学上来说其实质是在“寻租”。而中国对国有垄断部门的保护———我们称之为行政垄断（administrativemonopoly）———是一种政府主动的行为，为了保护其原来所属企业的既得利益而主动“创租”。我们认为，恰恰是行政垄断才是转型经济所特有的上层腐败的形式，随着转型的结束，行政垄断腐败也将逐渐减少。

在中国经济转型过程中，由于“政企不分”，政府主动寻租的行为相当普遍。尤其是在1998年政府机构改革之前，国务院中专业经济管理部门太多，对经济生活的干预太强。同时由于改革开放初期一些政府部门与其所属企业的脐带并未完全剪断，这些部门经常通过行政手段来保护其所属企业的利益，使这些企业享有经营特许权，排斥市场进入，维持这些企业的低效率经营。

根据以上对转型经济腐败特点的分析，我们认为，可以根据是否通过提供非法报酬的方式和是对规章制度制定过程还是执行过程加以影响，对转型经济的腐败类型进行重新划分（见表1）。我们对转型经济中腐败类型的重新划分突破了对腐败的传统定义。根据国际货币基金组织（IMF）提出的比较有代表性的对腐败的定义，它指的是“政府官员利用公共权力谋取个人私利”。以上对转型经济的研究表明，无论是国家捕获、行政垄断，还是影响，腐败供给方的主体都是团体，主要是企业。而且我们的研究还发现，中国转型期腐败的经济损失主要发生在那些集团性腐败、行业性腐败、单位性腐败的领域，是典型的系统性腐败。

三、行政垄断造成的经济损失估计

1行政垄断造成了巨大的经济损失

根据寻租经济学，垄断会扭曲资源有效配置，从而造成两类损失：一类是社会净福利损失，通常称为哈伯格三角形（HarbergerTriangle）。另一类是消费者损失，即消费者转移给垄断生产者的剩余，又称为塔洛克四边形（Tullockquadrangle）。从表面上看，消费者剩余只是财富的转移，并没有造成社会净福利损失。但是，塔洛克（GordenTullock）的研究表明，由于寻租和护租所造成的庞大成本，租金最终将会耗散，结果也造成了社会净福利损失。

此外，根据哈伯格和莱本斯坦（HarveyLeibenstein）等人的研究，垄断所造成的社会净福利损失（哈伯格三角形）其实很小，因此我们在这里主要考虑消费者损失。在中国，行业垄断所造成的租金可以分为两个部分。一项是在垄断价格中体现出来的社会福利损失（即塔洛克四边形）；另一项就是行业垄断部门巧立名目非法收取的各项费用，将自身低效运营的成本和发展的投资强加给广大消费者。

胡鞍钢对行业垄断所造成的社会福利损失进行了估算（2000；2002）。2000年，他利用寻租理论计算了20世纪90年代后半期中国部分垄断行业因垄断定价而造成的社会福利损失（见表2）；

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2002年，他又根据官方的统计数据，计算了部分垄断行业在1998年到2001年之间收取的各类非法费用（见表3）。胡鞍钢教授的估算结果表明，中国的行政垄断已经造成了巨大的经济损失，成为腐败所造成的经济损失的一个重要组成部分，且远远超过了政府官员贪污受贿所造成的经济损失①，从而成为中国当前最严重的腐败形式。

2行业垄断租金的耗散

行政垄断所造成的租金主要有下列几种用途：

●承担了垄断行业企业低效率经营的巨大成本；

●成为垄断行业企业职工福利收入的主要来源；

●成为垄断行业政府主管部门非正式支出的一个重要来源；

●作为国有企业利润上交国家。垄断租金为垄断行业企业的低效运营提供了条件。在我国，垄断行业企业的效率一般都比较低。根据刘树杰等人的研究（刘树杰主编，1999：7），从1985年到1996年，我国垄断行业劳动生产率的增长率大大低于全国平均水平①。同时，垄断行业的职工平均工资大大高于全国职工平均工资水平。根据胡鞍钢的研究（胡鞍钢主编，2001：58），1995～1999年期间电力行业比其他行业每个职工多收入14294元，平均每年多收入2859元，该行业平均每年多支出工资额为791亿元。行业垄断所造成的巨额租金为这些垄断行业的低效运营和维持比较高的工资水平提供了充足的资金②。垄断行业高工资所耗散的租金估算见表4③。塔洛克的研究表明，租金最终将全部被耗散，从而成为净社会福利损失。但是从中国垄断行业租金的用途来看，还有一部分作为国有企业利润上交国家，显然没有耗散，这其中似乎出现了矛盾。但是，深入的剖析可以使他们理清这一困惑。根据刘树杰等人的研究，1996年，在垄断行业价格与1985年相比均有大幅度上涨，而且上涨幅度大大高于通货膨胀率的情况下，我国电力工业资金利税率为733%，与1985年相比下降了5458%，铁路运输亏损138亿元，与1985年盈利64亿元相比，减利120%，市话亏损356亿元，邮政亏损70亿元（刘树杰主编，1999：4）。上述研究结果表明，垄断行业企业的利润在不断下降，而这恰恰验证了塔洛克关于租金最终将被耗散的判断。

值得注意的是，垄断行业上缴的利润中还应该包括政府从国有资产投资中应该得到的回报。再考虑到政府多年来给予国有企业的大量补贴，以及所得税返还、减免等优惠政策，垄断行业企业不仅耗散了巨额租金，还消耗了大量的国家应得的财政收入。

从上面所列的垄断行业租金用途中我们可以发现，还有相当一部分租金被上交给行业政府主管部门，成为了这些部门办公支出、职工福利、基础设施建设（在各地建设各种宾馆、招待所、培训中心等）、组织出外旅游，干部出国考察旅游等非正式预算开支的一项重要来源。吕晓波（XiaboLv，2000）对这种“有组织腐败”的表现形式进行了详细的分析。这也解释了这些政府部门主动创造租金的激励来源。

四、中国行政垄断改革的进展及方向

随着中国经济市场化程度的不断提高，许多领域的国有垄断格局基本被打破，市场竞争程度和产权多元化进程相对加快。在一般消费品市场上，基本上已经形成了竞争的局面，消费者从中获得了很大的收益。相比较而言，电力、电信、铁路、民航等部门打破行政垄断的进展相对缓慢，引起了社会各界的广泛关注。农村电价过高、电信资费下调、铁路票价上涨、民航机票禁止打折等问题已经成为新闻媒体和社会舆论的焦点。

改革开放以来，垄断行业的改革一直是市场化改革的“边缘地带”，除了铁路部门之外，垄断行业的高速发展延缓了对这些“计划经济强大堡垒”的实质性改革，直到近年来反映社会公众特别是消费者利益的新闻媒体公开报道和批评这些行业垄断危害，形成强烈的社会舆论和社会压力，也开始反映到中央决策层，出现了新的改革动力，在这些行业打破垄断，引入竞争成为社会共识，也促进了政治决策。

到目前为止，中国在行政垄断改革方面已经取得了积极的进展。电力和铁路行业厂网分离的局面逐步形成；电信行业经过两次拆分、重组，已经基本形成了竞争的局面；民航业的重组虽然不太理想，但也在走向竞争方面取得了一定的进展。这些改革带来的直接结果就是垄断行业产品和服务价格的下降、服务的普及、服务质量的改善，以及对非法收费进行规范，并就产品和服务价格召开听证会等。同时，地方保护主义的诟病也越来越得到普遍重视。中国行政垄断正在逐步被打破，随着经济体制改革不断深化，垄断租金也将随之消散。

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我们可以把中国的改革分为两个阶段。第一阶段的改革主要是改善政策（改革和开放政策），主要是在原有条件下对现有的制度进行局部调整和完善，其目标是打破高度集权的中央计划经济体制，释放各种经济发展潜力。在经济中引入激励机制，实行地方分权，引入非国有经济进入市场自由化的“双轨制”、“过渡性制度”，仍保持了原有的制度。这一阶段的特点就是对原有制度的调整和在原有制度中产生新制度。这本身作为渐进转型过程符合中国的国情，也是中国改革能够取得成果的重要原因之一。但是，随着中国经济体制改革的不断深化，制度性的矛盾逐渐凸现出来，中国的改革也逐渐进入第二个阶段，即主要是改善制度（政府和公共机构的改革，提高其质量），用新的制度来取代原有的制度，全面建立新制度（市场经济制度）。转型的核心是政府转型，政府转型需要通过制度建设来完成。腐败是制度缺陷的集中体现，因此，要想从根本上遏制、战胜腐败也只能通过制度建设来达到。

我们认为，制度改革的关键是要对国家在经济中的角色进行重新定位，核心目标是实现善治（goodgovernance）。治理的核心思想是广泛参与，它意味着国家管理方式的一种根本性的变化，政府不再具有支配性的作用，而应该充分发挥市场机制和公民社会的力量，使他们充分参与到决策过程中（俞可平，2000）。

此外，制度改革还要与WTO的准则相一致。2001年，中国终于成功加入了WTO，这为我们经济体制改革的深化带来了很好的契机。中国加入WTO的主要目的之一就是利用这个国际通用的规则来规范国内的市场行为，打破行业垄断和地区垄断，并对已有的法律进行重新检验和调整，逐步建立相关法律体系框架。

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注释：

①由于担心潜在的竞争对手进入这个市场，垄断者不敢使垄断利润太高。

①关于分权化对中国的政治和经济带来的影响，可参见裴敏欣的论述（MinxinPei，2002）。

①寻租行为并不都是非法的，但在许多情况下，寻租主要通过一些非法途径，如贿赂、腐败、走私和黑市等。

①“关系”最常见的表现形式就是，政府官员利用公共权力为其亲属和朋友谋取个人私利。应该看到，完全没有利益交换的“关系”几乎是不存在的，因此“关系”其实也是一种腐败，或者说是潜在腐败的类型。

①根据中纪委副书记曹庆泽提供的一份材料，从1992年10月到2001年6月，全国纪检监察机关共立案141万多件，结案133万件，挽回经济损失400多亿元。这仅占同期GDP累计额的075%.与行政垄断所造成的巨额经济损失相比，这只能算是“九牛一毛”。

①②③这还不包括这些垄断行业职工所获得的各种非工资收入（高额奖金、各种津贴和非货币收入等）。有人认为，垄断行业高工资的一个重要原因是这些行业职工具有比较高的人力资本。我们认为这一点值得商榷。不可否认，垄断行业职工的平均学历水平有可能高于全社会平均水平，但由于垄断行业企业的低效运营，职工没有充分地发挥作用，劳动生产率并不高。职工的工资不应该是和他的学历直接相关的，更重要的是企业的效益和他在企业中所发挥的作用。行政垄断造成的租金恰恰为这些企业在低效率的情况下维持高工资提供了有力的保障，使职工不必关注企业的效益情况。如果劳动的效率指标，铁路以人均客、货运收入为替代指标，电力以人均发电量为替代指标。1996年，按1985年价格计算的铁路客、货运人均收入为13048元，比1985年的人均10689元提高2206%，年均增长18%.电力行业的劳动效率1996年为人均4728万千瓦时，比1985年的人均2738万千瓦时增长7268%，年均增长51%.而同期，我国人均GDP增长14倍，年均提高83%.与之相比，铁路行业劳动生产率增长速度约为全国平均水平的15，电力工业劳动生产率增长速度约为全国平均水平的35.详见刘树杰，1999：7.