制定农村集体经济组织法刻不容缓

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从国家管理的角度看，农村长期实行家庭承包经营了，是否一了百了呢？笔者认为事情并没有那么简单，仅从农村集体经济组织法律的缺位方面来考察，就发现了不少的问题。

农村集体经济组织，是指对土地拥有所有权的农村集体经济组织,具有宪法地位。其前身是农村体制下的公社、大队、生产队。体解后，公社一级的经济组织基本上体解了，大队一级和生产队一级的经济组织仍按原规模延续下来。但其名称有的已变化；其经营方式，原来的集体经营按劳分配已变为现在的家庭承包经营了。

由于对农村集体经济组织没有立法，长期处于法律真空状态，使该组织被架空，管理混乱，农民合法权益得不到保护，集体土地所有权流失，集体资产流失，集体财产被侵占，特别是农民个人的合法经济利益受到侵害的问题日愈突出。

一、农村集体经济组织被架空。在上世纪七十年代末八十年代初的“大包干”至“政社分开，成立乡政府”时完全体解。至此，调整农村集体经济组织的唯一文件《农村条例（草案）》自然废止。而公社以下的大队（一般只有少量土地和厂场）、生产队（都有耕地）的状态，除经营方式由集体经营改为家庭承包经营外，其组织规模基本没有变化。此后不久，大队改为村公所，在自然村（生产队）设村民委。又不久，撤销村公所设村民委，生产队一级设村民小组。从此“生产队”逐步淡化，大多数的生产队被村民小组取代。但有的地方将生产队改称“农经社”，也有不少至今仍称生产队、小队或队。第二轮土地承包时，村民委和村民小组几乎占据了土地发包方的位置，作为土地所有者将土地发包。至此，几乎所有的农村集体经济组织被架空了。

说村民委和村民小组架空农村集体经济组织，是否仅仅属于名称使用形式上问题呢。实际上村民委是群众性自治组织，属于“社会组织”，具“社会法人”资格；其下设的村民小组则不具法人资格。作为具社会法人资格的村民委及其下属不具法人资格的村民小组，在参与经济活动中能受《村民委员会组织法》的调整吗？比如，集体经济组织管理机构的设置和产生及其职责（权利义务）的界定；集体经济组织成员资格及其权利义务的界定；经济组织的章程、规章制度、财务管理制度、经济分配制度等，用什么法律法规来调整和约束呢。即使《村民委员会组织法》再补充修改，也不可能变为“经济法”之类的法律。同时，也不可能将村民小组赋予“法人”资格的。可见，用以调整“农村集体经济组织”专门法律的缺位，现行各种法律法规也是鞭长末及的。最终，架空于农村集体经济组织之上的村民委和村民小组，在经营管理活动中，只能靠当权者的意志或宗族宗派势力的随意性（以下简称：随意性）来对农村集体经济组织经营管理和决策了。

二、“生产队”（村民小组）级农民集体土地所有权严重流失。《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；”对这一法律规定应这样理解，村级的土地，在没有设村级经济组织的情况下由村民委经营管理；村内各经济组织的土地，由各经济组织自行经营管理，在没有设经济组织的情况下由村民小组经营管理。法律并没有规定村民委员会经营管理村内其他经济组织的土地。由于法律规定的不完善，不少地方的村民委曲解法律，在第二轮土地承包时，以发包方的身份将“生产队”（村民小组）级的土地发包，从而将这部分土地的所有权占有迈出了关键的一步。关于全国各级农村集体经济组织占有土地的比例，据有关资料反映，1978年，公社占约百分之零点一，大队占不到百分之十，生产队占百分之九十几。1999年后的第二轮土地承包，以村民委发包为主。这时土地占有比例，村民委占70％以上，“生产队”（村民小组）占30％以下。这些问题，在没有被征地的地方的农民是毫无感觉到的，总认为土地还是“生产队”（小组）的；已经被征地地方的农民，被村民委控制或占有征地费后才惊醒。

三、农民土地承包权不稳定。由于村民委在第二轮土地承包时以发包方的身份发包了“生产队”（村民小组）的土地，变成了土地的主人，就可以任意干涉、调整农民的承包地。这类问题常见于报端和其他媒体报道。从这几年农民上访的情况看，这类问题占有不小的比例。

四、在土地被征用时，农民的合法权益被剥夺。主要表现为，在办理“生产队”（村民小组）的征地时，村民委以土地所有者的身份作为被征地方签订征地协议书，收取、控制和占有征地补偿费，随意分配征地费给被征地农民。据《人民日报》报道，浙江省一项调查表明，付给农村集体经济组织的征地补偿费中，村级占据75％，只付给被征地农民25％。公务员之家版权所有

五、集体经济组织内部管理无法可依无章可循，随意性大，管理混乱。农民的合法权益得不到应有的保护。（一）管理机构和管理制度方面存在的问题。1、管理机构的设置和管理人员的产生方面。因无法可依无章可循，属于“生产队”（小组）一级没有被村民小组架空的，一般沿用时期生产队管理模式，设队长、会计、出纳三个职位；被村民小组取代的，也仿生产队模式设组长、会计出纳。有的只设队长（组长）、会计。这一级管理人员的产生办法，有的参照人大代表的选举或村民委的选举，有的由户代表推荐；有的抽签产生；有的则按户轮流来当。属于村级的则由村民委直接管理。2、管理制度方面。管理人员的职责权限和各种管理制度，特别是议事制度、财务制度、经济分配制度等，无法可依无章可循，只能是随意性的。那就是当权者意志或宗族宗派的势力就是规章和制度。这就难免发生集体财产受到侵占、农民经济利益得不到保护的问题。（二）其他方面存在的问题。1、集体经济组织成员的界定。什么人具有该组织成员资格，什么情况下成员资格始取得和终止。由于没有法律法规的规定，也只能靠随意性。在一个集体经济组织（生产队、小组）里，那些有承包地而仍住在原地的人员（静态），显然已明确了。问题在于那些有变动的（动态）。以下问题是“大包干”20多年来发生过的和潜在的问题。（1）没有取得承包地的，是否有成员资格；（2）在原地取得承包地后婚嫁到新地，成员资格在何地；（3）死亡后，成员资格是否随承包地存在；（4）取得承包地后，因升学、当兵提干、当工人、当公务员、有固定工作，户口已迁出（离乡该离土但未离土），成员资格是否随承包地存在；（5）因经商办企业，人和户口已迁出（离乡未离土），成员资格是否随承包地存在；（6）自动放弃承包地，进城经商务工办企业，但户口仍在原地（离土未离乡），成员资格是否存在。总之，是否有成员资格，它不仅关系到政治权利问题，而且最现实的意义是关系到经济分配的财产权利问题。2、农村集体经济组织成员的经济权利，主要表现为土地承包权、宅基地使用权、山林山地荒地水面承包权、集体经济收入分配权等。目前，除少数农村集体经济组织有经营企业收入外，大部分农村集体经济组织的收入来源主要是，山林山地荒地水面承包费、耕地（承包地）征地补偿费、其他土地征地补偿费等。这些权利，谁能享受，享受多少，是有成员资格的人能享受或者只能由有承包地的人单独享受。又是由谁来作规定。由于无法可依无章可循，那只能靠随意性来决定了。从现实来说，普遍存在着这么一个问题，一旦取得土地承包权，就意会着取得了其他一切权利，而且子孙后代皆得享受；命运倒霉（生死婚嫁不逢时）没有取得承包地，则丧失一切，子孙后代跟着倒霉。特别是第一轮“大包干”，属群众自发而政府违避，分承包地的随意性大，在很多“生产队”中存在着明显的不公平，而第二轮承包时的政策法规又规定在第一轮的基础上再延长30年，使这些问题变成合法并延续下去了。如果再没有相关的法律来调整，那么没有承包地的农民在集体经济组织中的其他权益将得不到保障。

另外，村级集体经济组织被村民委架空后，如何规范其经济活动，因无法可依无章可循，也是个很突出的问题，尤其是村级集体经济组织的经营管理、收入分配问题。从这么多年的情况看，村级集体经济组织的收入普遍是由村干自由支配，很少合理分配给全村全体经济组织成员。事实上村级经济组织就变成了几个村干的个人经济组织，不过，其风险则由村民来承担。这几年发生的用几万几十万甚是上百万元买选票的事件，可以从另一个侧面说明这个问题。至于对财务管理、经济分配的监督指导和制约问题，时期，公社对大队和生产队的财务管理、经济分配有领导、指导和监督责任。那时的集体财务很少出问题，分配比较公平。而今，因无法可依无章可循，乡镇政府对村级和“生产队”级（小组）、村民委对“生产队”级（小组）经济组织的财务管理和经济分配，只能是局外人了。这时，集体财务混乱，集体财产被个人侵占、分配不公，已是个很普遍的事情了。

我国是农业大国，全国13亿人口农村9亿多。农民集体拥有所有权的土地占全国土地46.1%。宪法规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。土地承包法规定，耕地的承包期为三十年；草地的承包期为三十年至五十年；林地的承包期为三十至七十年。毫无疑问，农村集体经济组织将长期存在。农村集体经济组织与9亿农民息息相关，与整个国家经济和社会生活息息相关。无法想象，在一个法制社会的国度里，有9亿多人并占有全国近半土地的一千多万个经济法人组织，长期没有专门法律来调整和对其及其成员的权益作保护，将有什么样的后果。为此，笔者认为，制定一部调整农村集体经济组织在经济和社会中的活动和保护该组织和农民权益的《农村集体经济组织法》已经刻不容缓了！