统筹城乡经济社会发展 根本解决“三农”问题

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统筹城乡经济社会发展根本解决“三农”问题

总书记在党的十六届四中全会指出：“农业是安天下、稳民心的战略产业，必须始终抓紧抓好。纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”这是一个立意高远、内涵深刻的重要论断，是我们党在新形势下对工农关系、城乡关系在思想认识和政策取向上的进一步升华。对于我们科学认识和把握经济社会发展规律，正确处理新阶段的工农关系和城乡关系，落实统筹城乡发展方略，为做好新阶段“三农’’工作指明了方向。我们必须自觉遵循“两个趋向’’的要求，调整工作思路、明确工作目标、强化工作措施，不断推进农业和农村经济工作向前发展。

一、深刻认识“两个趋向”科学论断的重要指导意义

从全球经济发展实践看，人类社会经济的发展史，实际就是国民经济发展中工业和农业两大产业变化史，工农两大部门通过资料配置和产品供求形成的结构变化过程，推动了经济社会的不断变化发展。工业化过程大体可分为初级产品阶段、工业化阶段和发达经济阶段。初级产品阶段，主要是通过以牺牲农业剩余换取工业的发展，这一阶段是由以农业为主的一元经济结构向以农工二元经济结构过渡的阶段，最终形成了鲜明的工农、城乡相对独立并相对对立相互依存的二元经济结构。工业化阶段，也可称为工业中期阶段，这个阶段的主要特征是工业可以靠自身积累发展，国民经济的主导产业由农业转为非农产业，国民经济的发展动力主要来源于非农产业，农业不再替工业提供利润，农业和工业的关系发生了重大的变化，二元经济结构特征开始萎缩，并向工农一体的一元经济结构转化过渡，工业开始反哺农业、城市开始支持农村。这是发达国家经济发展过程中显现出来的客观规律。

当前我国已经进入工业化中期，自觉遵循“两个趋向”的发展规律，统筹城乡经济社会发展，对于从根本上解决“三农’’问题，实现全面建设农村小康社会目标，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

第一，是实现城乡经济社会和谐发展的必然选择。新中国成立后，为了把我国从一个贫穷落后的农业国建设成一个独立、强盛的工业国，党和国家不失时机地实施了国家工业化发展战略，采取了“工业优先、城市偏向”的发展方针。依靠工农产品“剪刀差”，把农业剩余积累转化为工业利润，又以农业税收和农村储蓄等渠道获取大量的资金积累，再通过控制工业部门的工资水平把工业利润转化为财政收入，据统计1990-1998年间，农村资金净流出1．9万亿元，其中通过财政渠道流出量占8．9％，通过“剪刀差”流出的资金占32．8％，通过金融渠道流出的资金占18．3％。这个数字相当于我国同期国有经济固定资产投资的21．5％。吉林省每年只农村储蓄这一项就有110亿元的资金流入到城市，约占农村储蓄额的70％。但是在很长的时间内，农民没有充分享受到工业化和城市建设带来的成果，城乡分割、大量的农民禁锢在土地上，城乡差距越来越大，2004年城乡居民收入差距比为l：3．24，如果加上城乡居民享有的医疗、住房的补贴等因素，加上农民的收入很大一部分用于再生产等因素，实际城乡居民收入差距将在1：6以上。如果不采取有利措施，任其发展，城乡差距会更大，居民收入将更加悬殊，将严重阻碍城乡经济社会和谐发展，影响社会稳定。农业农村的发展离不开工业和城市的辐射带动，工业和城市的发展也离不开农业和农村的促进支持。农业和农村经济与工业和城市经济是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的。自觉按照“两个趋向’’的要求，统筹城乡经济社会发展，不仅对扩大内需、繁荣市场，实现国民经济良性循环和健康发展有重要促进作用，也有利于国家的长治久安，实现城乡社会和谐发展。

第二，是解决“三农”问题的根本出路。改革开放以来，我国农业快速发展、农村经济持续繁荣、农民生活不断改善，农产品实现了由长期短缺到总量平衡、丰年有余的历史性转变。同时一些制约“三农”解决的矛盾和问题突显。突出表现“两低、两重、两难”。“两低”是农业效益低，农民收入低；两重是农民负担重，乡村债务重；“两难”是农民增收难，农村劳动力转移难。这些根本问题的存在，从体制上看，由于长期受二元经济结构的影响，国家用于“三农”的支出严重不足。国家财政用于农业的支出比例不断下降，1980年国家财政用于农业的支出149．95亿元，占财政支出的12．2％，而2000年国家财政用于农业的支出1298亿元，但占财政总支出的比重却下降为8％。由于国家用于“三农”的投入严重不足，在农村水、电、路、通讯、教育、医疗、文化等基础设施建设主要依靠农民自己解决。对农民的“取”大于“予”。从结构矛盾上看，在计划经济时期，我国不是随着工业的发展推进城市化，加速农村劳动力和人口向城市转移，而是从体制、政策到各项管理制度上，都限制城镇的发展和劳动力的流动，尤其限制农民进城就业和定居。我国工业化程度已经达到世界中等发达国家水平，但城市化程度只达到40．5％，比世界平均城市化水平低10多个百分点。我国目前人均GDP刚刚超过1000美元，但已经出现了严重的农产品需求制约，最基本的原因是城镇农产品消费群体比重太小。我国农村富余劳动力转移困难，最根本的障碍是城市化进程明显滞后。2003年，我国农业GDP份额已经下降到15％，而农业就业比例仍高达50％以上。从根本上解决“三农”问题不能就农业论农业，就农村论农村，必须重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾。遵循“两个趋向”发展规律，统筹城乡经济社会发展，把城市和农村经济社会发展作为一个整体，统一规划，通盘考虑；把城市和农村存在的问题及其相互因果关系综合起来统筹解决。制定政策和计划，要把解决“三农’’问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护，发挥城市对农村的带动作用，使城市和农村相互促进、工业和农业协调发展。

第三，是全面建设小康社会的内在要求。党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，农村小康是关键。目前，我国有近13亿人口，其中7．8亿在农村；农村尚未解决温饱的贫困人口有3000万左右，初步解决温饱问题的低收入人口有6000万左右，还有一大批基本解决温饱的贫困人口，其温饱的标准还很低，一些地方还存在返贫的危险；我国农村人多地少，农业结构调整需要一个较长的过程，农民的农业收入增加缓慢；乡镇企业正处于艰难时期，农民的非农业收入难以较快提高；就业形势严峻，农民外出打工阻碍因素增多，这些都影响着农民收入的增长和农民生活水平的提高。解决“三农’’问题，不能只是把注意力集中在农业内部，而要按照“两个趋向’’的要求，把推进工业化与解决“三农”问题紧密结合，为农民提供更多的就业岗位；把推进城镇化与解决“三农”问题紧密结合，使更多的农业人口转移到城市中去，从事非农产业，形成一个城乡统筹的格局；把推进产业化与解决“三农’’问题紧密结合，通过完善农业产业体系，全面提高农民进入市场的组织化程度。

二、按照“两个趋向”要求开创农村经济工作新局面

“工业反哺农业、城市支持农村”，走统筹城乡经济的路子，是一项系统工程，需要做长期的、艰苦细致的工作。我们必须牢固树立科学的发展观，切实贯彻统筹城乡经济社会发展的方略，坚持“多予少取放活”的方针，坚持依法保护农民权益，在确保国家粮食安全的基础上，推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力；加快农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移的步伐，切实打破城乡二元结构，形成城市对农村发展的带动机制；调整国民收入分配政策和国家财政支出结构，建立对农业的支持和保护体系，让公共服务更多地深入农村、惠及农民；通过深化改革，为农业和农村经济的发展增添新的动力和活力。

(一)必须逐步实现城乡统一的政策。一要建立城乡统一的劳动就业制度。当前农村劳动力进入城镇就业仍受到很多不合理的限制。要进一步完善和规范对劳动力市场的管理，清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，改变重收费、轻服务的做法。当前要切实解决拖欠、克扣农民工工资、农民工劳动条件恶劣、工伤事故频繁发生等突出问题。要把农民工及其所携家属的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、卫生防病和治安管理等工作列入各有关部门和社区的管理责任范围，并将相应的管理经费纳入财政预算。二要建立城乡统一社会保障体系。目前除集体土地承包权承担一定的社会保障功能外，我国的广大农民在医疗、养老等方面还无任何保障，逐步建立城乡统一的社会保障制度，可以促进城乡劳动者合理流动，实现劳动力的合理配置。三要建立城乡统一义务教育体系。要改变农民自己办教育的局面，加大对农村教育的财政投入，建立统一的教育经费投入机制，由国家财政全额承担。要打破城乡户籍限制，清除寄读费等一切不平等政策。四要逐步推进税收城乡一体化。实行城乡统一的税收制度，将农业和其他的产业同样对待。

(二)必须进一步繁荣农村经济。用工业化的思维谋划农业，用市场的意识、标准的意识、品牌的意识、效益的意识、资本运营的意识推进农村经济的全面发展。一要继续推进农业和农村经济结构的战略性调整。我国农业进入发展新阶段，农产品总量已由供不应求转为阶段性过剩，但农产品质量不高，畜牧业和农产品加工业不够发达，农业产业链条短、附加值低，农民非农化进程和农民增收缓慢等问题还严重阻碍着农业和农村经济的进一步发展。继续做好农业结构调整是繁荣农村经济必然要求。重点是在保证粮食有效安全供给的基础上，优化农产品品种和品质结构，大力提高农产品的质量和安全卫生水平，优化区域布局结构，充分发挥比较优势，形成合理的农业生产力布局和区域分工。二是大力发展农业产业化经营。农业产业化经营，既是农村经营体制的重大创新，又是农村产业结构调整的带动力量；既是增加农民收入的重要渠道，又是推进农业区域化、专业化和提高农产品质量的有效途径，也是促进农村工业化和城镇化发展的重要载体。要进一步制定强有力的政策，加大支持力度，培育和壮大龙头企业，建设一批高标准、高产出、高效益的农业产业化生产基地。三是加快农村二、三产业发展。发展农村二、三产业，不能单纯地依靠数量增长、外延扩张，要转变增长方式，注重内涵式发展。应继续推进乡镇企业结构调整和体制创新，建立健全经营机制，增强技术创新能力，提高产品适销率。大力发展农村个体私营经济。结合农业产业化经营和小城镇建设，大力发展农产品加工业和农村服务业。加强对发展农村二、三产业的引导和服务，在市场准入、融资条件、政策支持等方面创造平等竞争环境。四是不断壮大县域经济。立足区位和资源优势，面向市场需求，培育和壮大支柱产业。加强县城和中心镇的建设，发挥其产业集聚和对乡村经济及农业生产的带动功能。五是积极推进农村各项改革。改革的方向是，建立以家庭承包经营为基础，以农业社会化服务体系、农产品市场体系和政府对农业的支持保护体系为支撑，适应发展社会主义市场经济要求的农村经济体制和运行机制。目前要继续深入推进农村税费改革、粮食流通体制改革、粮食直补改革、农村金融改革、农村合作医疗改革等五项改革，以改革促发展，以创新促繁荣。

(三)必须加快推进我国农村工业化进程。农村工业化是农村城市化、农民非农化的重要前提，也是实现农村现代化的重要基础。实现统筹城乡经济社会发展，离不开工业化所形成产业的支撑和发展，离不开工业化对就业及第三产业带动。明确农村工业的发展方向，加大扶持力度，促进其健康发展。农村工业要继续把劳动密集型产业作为主要发展方向；在城市工业和经济发达地区农村工业产业升级过程中，应鼓励劳动密集型产业向工业欠发达地区扩散；大力发展农村服务业；把农副产品加工业和运销业作为农村工业发展的重点；大力发展有地区资源优势、传统工艺和特定市场优势的特色产业。同时要在税收、信贷、市场准入、培训等方面对农村中小企业和非公有制企业进行扶持，特别要改进金融服务。

(四)必须加快推进我国城镇化建设。城镇化是工业化的必然趋势和结果，城镇是工业、商业发展和集聚的产物，也是工业、商业发展的载体；城镇化有利于充分发挥基础设施和公共物品的规模效益；有利于形成规模化的投资和消费需求，从而促进第三产业的发展；有利于有效地转移农村剩余劳动力，提高农民的收入水平，促进农业的规模化经营。走多元化发展，大中小城市和小城镇并举，形成分工合理、各具特色的城镇化体系。小城镇的发展要以现有的县城和有条件的建制镇为基础。目前小城镇居住的人口不到2亿，平均每个小城镇只有几千人，根本形不成聚集和扩散效应。小城镇的发展要科学规划，有序推进。一是调整小城镇产业结构，培育小城镇产业基础。根据小城镇的特点，以市场为导向，以产业为支撑，大力发展特色经济，着力培育龙头企业，形成农副产品和加工销售基地、建材生产基地和建筑劳务基地。二是建立适应农村城镇化发展的土地管理制度。对重点镇建设用地优先安排，除法律规定可划拔的，均应该推行土地有偿使用制度。小城镇现有建设用地的有偿使用收益，统一用于小城镇的开发和建设。在国家法规政策规定的范围内，应当允许农村集体经济组织使用本集体土地兴办集体企业，也可将土地使用权作价出资或作为联营条件，兴办合资合作企业。三是改革城镇户口管理制度。从短期看，要对在县城和小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，可根据本人意愿转为城镇户口。登记为城镇常住户口，享受城镇居民现行待遇。从长期看，进一步深化户籍制度改革，取消城乡户口限制和差别，统一城乡户口管理。四是加强指导服务，创造良好环境。按照精简、统一、高效的原则，理顺城镇管理体制，转变政府职能，从偏重管理经济转向公共管理与服务，创造良好的投资环境。五是建立适应小城镇发展的投融资机制。农村城镇化要大量基础设施投资，要探索小城镇建设资金市场化运作办法，逐步建立以自筹为主、国家扶持为辅、企业积极参与、大力引进外资等相结合的多元化小城镇建设投入机制。公务员之家版权所有

三、创新工作方式方法，增强农村经济发展活力

按照“两个趋向”发展要求，统筹城乡经济，必须进一步创新思维方式、工作方法，改变过去重工轻农、重城轻乡的惯性思维，真正实现工农互动，城乡连动。

一是要进一步加大对农业和农村经济工作的组织领导。要深刻理解和认识“两个趋向”科学判断的重大意义，按照重中之重的要求安排、部署“三农’’工作，在制定国民经济发展规划、目标和政策措施时，把工业与农业、城市与农村有机地结合起来，通盘考虑、统筹安排；在想问题、办事情时切实向农业倾斜、向农村倾斜、向农民倾斜；要加强部门间的协调与配合，明确工作责任和工作任务，各司其职、各负其责，形成支持“三农”发展的合力。

二是要进一步加大对农业和农村经济工作的政策扶持力度。要进一步落实对农业“多予、少取、放活”的方针，努力增加政府财政支农资金投入总量，形成支农资金的稳定投入渠道；要按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向；要改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。尽快改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设的投资范围。充分利用世贸组织的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制。对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，使有限的资金发挥出最大的效益。

三是要进一步深化农业和农村经济体制改革。改革是不竭的动力。只有不断推进和深化农业和农村各项改革，才能不断激发和释放农业和农村经济的发展活力和动力，才能更好按照“两个趋势”的要求推进各项工作。要精心组织、积极稳妥地做好免征农业税改革试点工作，改革各种利益关系，理顺各种分配关系，从体制和法律上建立农民增收减负的长效机制；要加快粮食流通体制改革，尽快建立一个开放、合理、公平、竞争、有序新的粮食流通体制；要加快改革和创新农村金融体制，积极推进和完善农村信用社改革试点，规范和重新调整农业银行和农业发展银行在农业和农村金融的职能和定位，适当降低农村金融市场的准入门槛，形成多元化的融资渠道，增强农业和农村经济发展的动力；要积极鼓励发展各种类型的农民专业合作经济组织，在税收、政策、金融扶持上向农民和农民合作经济进行倾斜，不断提高农民专业化组织程度；要按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极推进土地流转，实现土地的规模经营，增强农业的比较优势和农产品竞争力；要加快农村基层政权体制的改革，从根本上巩固税费改革成果，防止农民负担反弹。要继续深化农村改革，在更宽的领域、更深的层次上继续推进农业和农村经济改革。要继续鼓励基层创新，鼓励他们大胆的试、大胆的闯。