政府在金融发展中的作用 ——兼评“金融约束论”

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一、引言

1997年7月2日泰铢贬值，相继触发了泰国、印尼、韩国、中国香港及日本的货币和股票市场的剧烈波动，一场持续一年多的金融危机降临到亚洲及相邻的许多国家和地区。这场危机与1994年墨西哥比索贬值引发的拉美金融危机有许多相似之处，它们都首先发生在实行出口导向发展战略的国家，都迅速向周边国家和地区传染，都面临着短期投机性的国际资本侵袭，都经历着一个稚嫩的金融自由化过程。卡明斯基（Kaminsky）和莱因哈特（Reinhart）的论证表明，1996年后的东亚和1993年前的拉美在资本流动构成上的差别已经消失。

对一国发生金融危机的原因的传统解释，大致有两类观点：一是把金融危机看作该国经济基础扭曲的结果，比如企业结构不合理、产业“空心化”等，都可能引发货币贬值。另一种观点认为，一国发生金融危机是受国际资本市场不稳定性的影响，当该国开放金融市场时，短期投机性国际资本流入本国，刺激国内金融市场“泡沫”的繁衍，一旦这些资本撤出，则整个泡沫破裂引发危机。针对发展中国家及“新兴市场”国家，还有一些特别的原因。拉德莱特（Radelet）和萨克斯（Sachs）把东亚金融危机归结到一种不可预见的金融恐慌，它与一国的经济基础强弱无关。麦金农等人则强调，实行金融自由化的国家必须采取正确的金融改革次序，在市场开放前培育起一个运转良好的国内银行体系，并维持资本项目不可兑换性。事实证明，那些较快实现资本项目可兑换性的发展中国家在早期常常发生危机，而那些缓慢而有序地开放金融市场的国家或地区则问题少得多，比如我国大陆及台湾省都成功地抵御了危机。卡明斯基和莱因哈特通过对1994年拉美的金融危机和1997年东亚的金融危机的比较研究发现，国际资本市场的反复无常与一国脆弱的金融体系相结合，是两次危机爆发的共同原因。Chang等人最近的研究也表明，韩国的金融危机是由于金融自由化次序（特别是资本项目自由化）未设计好，再加上产业政策上的失误和软弱无力，导致通过短期外债融资的私人部门过度投资、乱投资。

从这些分析结果可以看出，拉美和东亚金融危机的共同原因主要有两个：错误的金融自由化次序与脆弱的金融体系。国际资本市场的易变性及短期外资的投机性只是一个诱导因素及强化因素而已。不过，金融自由化和金融体系其实是同一个问题。Singh等人提供的证据表明，发展中国家的金融自由化及股票市场的相应扩张的确阻碍了经济发展。这意味着金融抑制是有害的，而不恰当的金融自由化也是有害的。由于很少有发展中国家找到一个良好的金融自由化顺序，一种观点便是回归到以前的金融抑制状态。斯蒂格利茨等人认为，只要宏观经济环境稳定，通货膨胀率较低且可预测，那么适当的金融抑制自动转化成金融约束，政府通过金融约束政策可促进经济增长。这一理论的经验支持主要来自亚洲早些年持续的经济增长。人们普遍认为，亚洲新兴工业化国家和地区的持续经济增长来自政府对市场的有效干预，通过适度的价格控制和行业进入控制，政府可以把有限的资源配置到最需要的地方去，青木昌彦等人把这种看法称为“市场推进论”，在金融市场上，这种观点和金融约束论是等价的。

金融危机导致的普遍看法就是政府必须对金融市场进行适度管制，通过政府的直接介入来获得宏观经济环境的稳定性。金融市场的开放是需要的，但又必须审慎对待。本文感兴趣的是，这种众口一词的看法是否真正揭示了包括中国在内的发展中国家及新兴工业化国家经济增长和金融发展之间的关系？笔者的研究显示，正是政府抑制金融市场导致了以租金形态表现出的金融资源损失，并同时阻碍了中国的经济增长。笔者认为，由于金融约束论坚持新古典的局部均衡分析，从而导致了似是而非的结论，不仅把金融政策引向错误的方向，而且还会造成理论本身的混乱。我将分两个部分回答这些疑惑，首先用新古典范式本身来批评金融约束论，在此基础上用中国的经验解释发展中国家的经济增长和金融发展的关系背后的制度缘由，进而回答政府在金融市场中的作用范围。

二、金融约束与经济增长

早期的金融抑制论认为，政府对金融市场的价格和数量管制扭曲了资源配置，阻碍了经济增长。这一结论表面上看似乎得不到东亚经济发展经验的支持，因为在东亚，无论是居发达国家之列的日本、韩国，还是处于发展中的中国、印度尼西亚、马来西亚等，都存在不同程度的金融抑制，但这些国家和地区都取得了令人瞩目的经济成长。赫尔曼等人据此提出了所谓“金融约束论”。其核心论点是，给定宏观经济环境稳定，通货膨胀率较低且可预测等前提条件，由存款监管、市场准入限制等组成的一整套金融约束政策有助于促进经济增长，其中政府把实际利率控制在竞争条件以下，但仍是正的。

按照赫尔曼等人的看法，金融约束的本质是政府通过一系列的金融政策在民间部门创造租金机会。这里的租金不是指属于无供给弹性的生产要素的收入，而是指超过竞争性市场所能产生的收益。这种租金在减少与信息相关的、妨碍完全竞争市场的问题方面能起到积极的作用，特别是：租金诱导民间部门当事人增加在纯粹竞争的市场中可能供给不足的商品和服务。具体地说，租金的创造产生了以下积极作用：（1）租金为银行创造了“特许权价值”，促使它们经营更加稳健，有更强的动力监督贷款企业，降低管理贷款组合的风险。同时，租金也促使银行有动力增加其存款基数，扩大中介范围。（2）政府将租金指定用于专项银行业务，这样就可以促使银行开展一些市场条件不利的业务，如长期贷款。（3）政府制订贷款利率上限，相当于向生产部门转移一部分租金，这会提高生产企业的股本份额，因为股本的变化可以向金融机构显示自身专有的信息，从而改善银行的贷款决策；同时，贷款利率保持在较低水平还可以弱化信贷市场上的逆向选择现象。（4）政府通过实施定向信贷政策，会在企业中间产生“竞赛效应”，从而更好地激励企业追求利润最大化目标。

金融约束与金融抑制是不同的，对前者来说，政府干预的目的是在民间部门设立租金，由金融机构和企业分享，即政府把存款利率限定在竞争市场利率以下，产生出一块租金，由金融机构获得，同时把贷款利率限定在竞争市场利率以下，迫使金融机构向生产部门转移一部分租金，在这一租金流动过程中，政府不占有租金。而在后者，政府是通过干预来索取租金，即在金融抑制状态下，政府制订利率限额设立租金，然后以通货膨胀税等形式直接占有它。下面引入一个简单的信贷市场上的供给—需求模型，来讨论金融约束环境下政府控制利率作为一种租金创造机制的作用。在这个简单模型中，金融体系包括三个部门：作为资金供给方的居民部门、作为资金需求方的企业部门，以及作为金融中介的银行部门。政府只起到监管者的作用。再假定居民储蓄对利率不敏感，而是对银行服务设施及质量敏感。

在图1中，S代表信贷市场上的资金供给；D代表信贷市场上的资金需求；r[,0]为市场均衡利率；Q[,0]为市场均衡贷款水平。如果政府干预金融市场，控制存款利率，但不控制贷款利率，那么此时均衡贷款利率由资金需求曲线决定，若存款利率限额为r[,d]，均衡贷款利率则为r[,l]，差额r[,l]－r[,d]构成租金，由于假定政府只作为监督者出现，这些租金只为银行所占有，其中居民的租金贡献为r[,0]－r[,d]，企业的租金贡献为r[,l]－r[,0]。

当银行占有一定量的租金后，就有动力和实力扩大营销网点，提高服务质量，从而使正式的金融部门逐渐一体化为非正式的民间金融部门，由于假定居民储蓄只对银行的服务质量和范围敏感，正式金融部门中介范围的扩张及服务质量的提高必然提高社会储蓄水平，这就是储蓄的“租金效应”。如图1所示。

附图{图}

图1

这一“租金效应”促使资金供给曲线从S右移至S''''。由于政府规定了存款利率上限r[,d]，那么储蓄水平上升后，均衡贷款利率反而下降了，与此相对应，均衡贷款水平扩大，并超过没有政府干预时的均衡贷款水平Q[,0]。这意味着，尽管银行从企业和居民那儿占有了租金，由于租金效应，企业和居民的金融约束环境反而放松了，也就是说，金融约束政策促进了金融深化！

赫尔曼等人也注意到利率管制可能带来的福利损失。但他们强调，重要的是权衡损失与金融约束的好处。如果存在成本或市场失灵，则租金创造所产生的直接好处（通过减少中介成本）远大于福利损失。租金创造的福利收益可以用供给曲线的外移来表示。

若不考虑储蓄的“租金效应”，金融约束所造成的福利损失是Q[,d'''']线和S、D线围成的哈伯格三角形的面积，若考虑到“租金效应”，则福利损失表示为Q[,d]线和S''''线、D线围成的三角形面积，显然，后者要比前者少得多。因此，金融约束带来了两方面的收益，一方面，储蓄的“租金效应”直接增加了储蓄，提高了信贷市场上的贷款水平，促进了经济增长，这是约束的收益；另一方面，该“租金效应”又降低了贷款利率，减少了约束的福利损失。租金效应越大，金融约束的正效应越明显。

不过，赫尔曼等人特别强调实际利率不能为负，因为一旦实际利率水平过低，就会出现资产替代效应，从而抵消了租金效应。若没有或只有很小的租金效应，那么金融约束政策只能在一定的发展时期才有效。

三、为什么金融约束论不可行？

赫尔曼、斯蒂格利茨等人提出的金融约束论，无非是要证明政府直接干预金融市场是有效的，对这一结论的经验支持来自东亚快速的经济增长。从理论上说，金融约束论成立的条件有两个，一是宏观经济环境稳定，二是通货膨胀率较低且可预测，从而确保实际利率为正且稳定。赫尔曼等人说，当这两个条件被满足后，政府直接管制利率可以产生所谓储蓄的“租金效应”，从而能够促进经济增长。

但是，仔细推敲金融约束论的逻辑，就会发现上述两个前提条件远远不能满足结论的要求。如果要得到赫尔曼等人的结论，还必须假定：政府只追求社会福利最大化，且完全理性；银行追求利润最大化；银行业充分竞争，生产企业对资金价格不敏感，即企业资金需求的利率弹性极低；金融资产单一，居民几乎不可能选择资产组合，或者说，金融市场只体现为信贷市场。进一步看，当同时考虑企业的资金需求变化时，企业的资金需求利率弹性越大，或储蓄的租金效应越小，金融约束所导致的福利损失就越小；特别是当银行业充分竞争时，企业的资金需求弹性越大，会导致储蓄的租金效应越小，如果要确保一定水平的租金效应，就必须实行银行业垄断，而在垄断条件下，福利损失更大；同样，只要企业的资金需求的利率弹性大于储蓄的租金效应，如果政府同时管制存贷款利率，也会造成更大的损失。如果放松政府完全理性的假定，并考虑到政府并不追求社会福利最大化，那么储蓄的租金效应就会降低。因此，考虑到以上前提条件无法满足，就意味着金融约束政策是无效的。特别是，给定银行和企业是利润最大化者，价格管制和银行业充分竞争是不能兼容的，在一个有限竞争的金融市场上，内生出占绝对优势的关系型融资体制，这种体制不鼓励创新活动。

所以，金融约束政策必然伴随着外延式经济发展战略模式。正如克鲁格曼在批评“亚洲奇迹论”时所提出的，亚洲持续的经济增长来自于要素投入的增长，其背后存在着一个类似于集权体制的资源动员制度。可见，在图1中，即使存在均衡贷款水平的扩张，也只不过是一种量的增长，而不是质的增长。

前面我们一直假定政府追求福利最大化，银行、企业追求利润最大化。若放松这些假定，会导致什么样的结果呢？很明显，若政府的目标与政府官员的自利目标分离开来，或者即使政府中不存在利益矛盾，但训练有素的行政人员的缺乏及建立与维持复杂的行政管理机制的困难也会导致政府能力的局限性。政府体制的不足使得赫尔曼等人所赖以维持的政府不占有租金的假设无法成立，而一旦政府占有部分租金，那么储蓄的租金效应就大大弱化了。

不仅如此。假如银行和企业是国有的，其目标就是多重的，既追求利润最大化，又追求一定的社会收益。现代经济学证明，在多重目标的约束下，银行和企业存在大量的X低效率（或成本过高），结果，银行不会把全部租金用于扩大存款，企业也不会把全部租金用于扩大生产，换句话说，大量的租金转化成非生产性的资源浪费。

当有限能力且自私的政府与国有银行、企业相结合时，更危险的局面出现了，这就是预算软约束问题。企业追求一种量的扩张及非生产性资源消耗，迫使银行向其持续注资。由于企业效率低下，一部分资金便成了坏账，构成银行的不良债权。当企业亏损面与银行不良债权比重同时扩大时，整个金融体系便处于危机的边缘。笔者估算了1992～1997年间中国金融抑制的成本，仅这6年间，贷款损失就达12512.66亿元，总资金漏损达25795.83亿元。这种非生产性资源浪费是相当惊人的。

当然，政府直接干预下的关系型融资体制也会带来非生产性资源浪费。据最近的有关报道，截至1998年底，泰国商业银行3个月以上未能支付利息的呆账已占信贷总额的49.3％；印度尼西亚该比例为60％以上；马来西亚金融机构1998年12月底的呆账比例达14.9％；1998年底韩国金融机构已确定的不可能回收的坏账占三个月以内未能支付利息呆账的7.4％，比上年同期增长1.6％；新加坡大型银行1998年底的不良债权比重为8.2％，比8月底上升了2.1％；日本1998年的不良债权为76万日元。

所有这些数据均表明，金融约束政策在新兴市场上的一个严重后果是银行不良债权的上升，而这种现象的背后是外延式发展战略及长期效率较低的企业。

四、政府在金融发展中的作用

在上一节中，我们已经证明，给定一系列的假定条件，金融约束政策即使取得了增长效应，也不过是一种量的扩张，即通过要素投入的增加来维持经济增长。事实上，这种增长路径有很多弊端，特别是缺乏长期效率。但是，我们也证明了，给定同样的条件，金融约束政策所带来的增长效应很大程度上是由于银行业的竞争及其他市场上的竞争带来的。赫尔曼等人只分析信贷市场，忽视了其他市场的作用，因而得出了过于天真的结论。

金融抑制论和金融约束论的共同之处在于，经济发展需要一个开放的高度流动性的金融市场相匹配，两者的区别则在于导致这一目的的政策手段上。麦金农一肖学派的观点类似于“亲善市场论”，这种观点强调经济中的协调问题应通过以市场为基础的制度加以解决，政府的职能仅在于公共品的供给及维持竞争性的市场环境。因此，他们认为，政府不应该直接干预金融市场的发展，而是选择一个恰当的自由化次序，由市场来决定金融产品和服务的价格，否则，金融抑制必然扭曲价格机制，降低资源配置效率。

金融约束论则类似于“国家推动发展论”，这种论调认为，市场失灵普遍存在，企业等民间部门和组织没有能力协调这些失灵问题，只有政府亲自介入市场活动，系统地人为扭曲价格，并通过一系列经济政策（如产业政策）驾驭市场，以此来促进经济发展。他们总是隐含地假定，政府比民间部门拥有更充分的信息和判断力，有能力直接协调经济活动，维持一种和谐的经济秩序。

对比两种观点，争论之处仅在于市场和政府的作用范围。他们都把市场和政府看作是一种相互替代的组织，只不过金融抑制论认为，政府只能替代市场很小的一部分，而金融约束论强调，政府能在较大程度上替代市场。但是，青木昌彦等人从不同角度发现了政府的新角色。他们认为，政府并不一定要替代市场，而是可以采取相应的政策来治理和诱导民间部门的组织和行为，从而起到促进民间部门协调的作用，这就是所谓“市场增进论”。例如，政府制定专利制度就是一种增进市场的政策，如果没有专利保护措施，发明人就必须自己采取措施来保障发明权益，这不仅增加了发明成本，而且也提高了发明风险，政府通过供给一种专利保护制度，可以强制性地替发明者设置一定期限占有发明租金的权利，这样就有效地刺激了全社会的创新活动。

问题在于，当我们面对金融发展中的政策选择时，仅仅从市场失灵与政府失灵的角度来权衡各自的活动范围肯定是不够的。政府干预市场的不良后果常常无法用政府失灵成本来解释，因为政府能力的局限性仅是这种组织内部交易成本的体现，它代表着政府干预成本的很小一部分。如我们前面所分析的，政府管制利率不仅增加了金融市场上的交易成本，把大量的资源浪费在非生产性活动上，而且阻碍了经济中民间部门的创新能力的发展。这些管制的不良后果可称为政府干预的外部成本，它代表着不恰当的干预行为引致的负的外部性。由于政府干预的外部成本是覆盖整个市场的，其影响要比当事人之间的协调失灵大得多。正因为如此，我们才认为，当一项干预措施不能带来确定的收益时，宁可让市场来解决问题。另外，根据我们的市场制度结构理论，市场自身解决协调失灵的能力要比已有的认识大得多，一般讲市场失灵总是特指某一市场，但考虑到两个市场并存时，市场之间的相互作用能够弱化某一市场的协调失灵，政府的作用似乎更应体现在促进这种相互作用机制上。

因此，我们认为，政府在金融发展中的作用主要体现在两个方面：

第一，政府通过供给作为共同知识的制度安排，在经济中培养一种维持自由试验环境的能力，即保证新制度能自由地建立，以及允许现有制度不断地被那些更成功的制度所取代。具体地说，政府通过引入他国的成功经验，并总结别国失败的教训，制订出一些基本法规政策；或者从本国民间部门的实践经验中提炼出具有普遍性的制度规则，上升到基本的法规政策，然后把法规政策向全国实施。由于法规政策只是基本原则，可以允许当事人在一个有约束的框架中自主决策，这样既节约了当事人的交易成本，促进了当事人之间行为的协调，又维护了当事人的创新能力。当然，这些基本的法规政策并不是那些直接规制价格的政策，而是规制当事人行为的政策，政府通过调节当事人的行为来促进市场发展，而不是通过扭曲价格来驾驭市场。事实证明，后者总是无效的。

第二，政府通过协调各市场的发展速度来促进市场的整体进步。正如笔者已经证明的，发展中国家及新兴市场国家（包括我国）的经济增长在一定程度上来自证券市场、产品市场及劳动市场等的开放，这些市场竞争度的提高促进了信息集散，强化了对当事人的激励和约束，激活了闲置的资源，有效地分散了当事人的风险，从而提高了资源配置效率。但是，在许多新兴市场国家，尤其是那些转轨经济国家，即使是证券市场等开放了，仍存在不同程度的抑制，主要体现在限制市场进入上。例如，中国的证券市场更多地倾向于让国有企业进入，结果弱化了证券市场应有的功能。当证券市场等不能充分竞争时，信贷市场上的抑制的弊端就更多地表现出来，从而增加了金融体系总体的风险。如果政府出于某种理由一定要抑制信贷市场，那么可行的改革步骤是加速其他市场的开放度，提高这些市场的竞争性，这样可以充分发挥这些市场的替代功能，并通过互补性激活受抑制的信贷市场，促成信贷市场的自发开放。中国产品市场等竞争度提高后，银行业竞争也日趋激烈，并且逐步硬化了企业的预算约束，促进了经济增长。当然，仅仅依靠某一两个市场的开放是不够的，因为信贷市场的抑制会产生负的外部性，波及到其他市场上，就会降低这些市场的功效。例如，贷款利率的管制及数量配额助长了企业的寻租行为，并刺激企业追求外延式发展战略。同时，政府直接介入银行经营，也使银行和企业的预算约束无法彻底硬化。所以，发展中国家及新兴市场国家（尤其是中国）在开放产品市场、劳动市场和证券市场的同时，应逐步放松对信贷市场的管制，以充分激发各市场之间正的溢出效应。