对国有商业银行不良资产处理问题的探讨

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据统计，自1980年以来，130多个国家，也即几乎占国际货币基金组织成员国总数的3/4，经历了银行业的严重问题，而直接损害银行稳健经营和安全，导致金融危机、银行危机产生的最重要问题则是银行的不良资产。在我国，随着市场经济的不断深入，不良资产问题也逐渐成为经济界的一个焦点，它已成为影响我国经济健康平稳增长的一个毒瘤，对经济稳定增长造成严重威胁。

由于我国国有银行属于国家银行，其不良资产实际上不是银行而是财政的，因此，国家承担了巨大的风险责任。如果国有银行的不良资产比例过高，将直接影响中央财政收入，损害银行的国际声誉，制约了金融业的进一步对外开放。并且由于社会货币的大量沉淀，将迫使央行超量投放基础货币，形成隐性的通胀压力，严重影响我国的社会经济安全，所以，我们应高度重视并化解我国的金融风险，有效提高银行的资产质量。根据测算，我国国有商业银行的不良资产至少在20%-30%之间，而不良资产的90%则集中在四大国有商业银行。因此解决四大国有商业银行的不良资产将成为处理银行业不良资产问题的关键。

一、我国国有商业银行不良资产的成因

国有商业银行的巨额不良资产既是长期计划经济的产物，也是经济转轨过程中所付出的代价。究其成因，有以下几点:

1、经济体制改革与不良资产的产生。在金融体制改革之前的计划经济时期，我国已形成了“大财政，小金融”的大一统的金融模式，企业所需资金由财政统一拨付，收入相应也要上缴财政，财政成为资金分配的主渠道，金融仅限于人民银行，只是资金分配的补充渠道。金融改革之后，国民收入的分配格局发生了变化，企业自主权扩大，减少了上缴财政的资金，财政收入占国民收入的比重下降，财政已难以主导资金分配，逐步退出企业资金分配的领域，同时企业打破“吃大锅饭”，实行按劳分配提高了职工的积极性，收入水平不断提高，客观上为银行吸收社会大量闲散资金提供了可能，资金由向财政集中改为向金融集中，企业资金供给方式发生了根本性的变化，国企发展需要大量资金支持，财政无力继续拨款，资金供给只能由银行贷款提供。在政府的积极主导下，拨改贷在新条件下顺理成章成为企业的资金供给渠道。

拨改贷的行政强制色彩为不良资产的形成提供了条件。行政干预代替了银行商业化经营原则，政府主导资金投向，往往流入了经营效益差、濒临破产的企业，出现资源分配严重不合理的结果—低效益甚至无效益的企业也极有可能获取大量资金，这些资金成为无法归还的负债，相应的企业的不良负债转化为银行的不良资产。

2、产权制度与不良资产。一是国有商业银行产权制度存在缺陷，国有商业银行的资本组织形式为国家独资，即归“全民所有”，所有权与经营权的主体本质上都是代表全体国民的政府。这种产权制度在市场经济条件下弊端很大，由于政府本身肩负国民经济的发展任务，调控宏观经济的任务，势必会干预银行行为，为国民经济的发展服务。而国有商业银行改革的方向是建设成为真正的商业化银行，要按照自主经营、自负盈亏的原则经营，所以，商业银行国有产权关系导致政府调控经济与经营银行本身具有不可调和的矛盾，为不良资产形成埋下了伏笔。二是国有企业的产权制度缺陷—产权不明晰。产权清晰不仅是指法律意义上的固态概念，而且是指贯穿于整个经济运行过程的动态范畴。从法律上看，国有企业产权是清晰的，都归国家所有，但是在经济运行过程中实际上是模糊的，国企产权采取“国民—政府—企业管理者”的委托形式，这使得企业所有者和经营者拥有的权力和承担的责任是极不对称的。因为国民要承担财产损失的最终责任，却无法行使相应的权力，而企业经营者却只享受权力，不对经营损失承担风险，同时委托关系导致“内部人控制”风险。由于信息不对称，政府对经营者的监督缺少有效的约束机制，经营者以“自己利益最大”而非“企业利益最大”原则经营，改革后企业经营自主权增大，责任和权利更加不对称，起不到约束的作用。而且，在我国是以强金融的方式来实现国有商业银行对国企的资金补贴，以支持国企和国民经济以一定的速度增长，这种产权结构导致了国企的低效率综合症，自身的不良负债转化为银行的不良资产。三是产权同质及政府干预导致国企和国有商业银行的风险转嫁，国有商业银行和企业都归国家所有，导致产权同质，

在政府的行政干预下，国企和商业银行的责权可以脱钩。

3、商业银行市场化的经济行为与滞后的内控、监管机制。我国国有商业银行改革的方向是建立真正的商业化银行，自主经营、自负盈亏，银行在市场中的趋利动机与没有发生根本变化的国有商业银行的产权结构和组织结构并存，使商业银行的商业化不可避免地带来了副产品—金融风险。无论是国有商业银行还是非国有商业银行，在经济转轨过程中都缺乏系统的有效的监管机制，银行内部也没有完善的内控机制，不计风险地将大量资金贷给房地产等高风险的行业，这样在内外约束机制均缺失的情况下，商业银行的分支机构极易产生道德风险，不计成本的扩张资产和负债，甚至进行违规经营，其结果只能是风险成本由国家或社会承担，而经营者却逃避了责任的追究。反映在账面上，国有商业银行必然是资产质量下降，财务状况恶化。由此可以看出，商业银行在市场化过程中的经济行为是一种极不规范、带有很强投机性的行为。

4、寻租活动与不良资产。在经济转轨时期新旧体制并存，市场机制还不健全，相应的法律约束

也不够严格，导致金融领域内大量寻租活动的产生，给金融机构违规和违法操作，金融系统内部人员的腐败留下了余地和空间。在转轨时期，旧的规章制度失去效力，而新的规章却尚未形成，由此产生了许多监管上的真空和漏洞，这使许多不利于金融系统稳定，不利商业银行稳健经营的违规、违法活动得以滋生和发展，进而导致金融秩序混乱和各种金融风险。

二、不良资产处置的现状及存在的问题

随着金融体制改革的推进，国有商业银行的不良资产也日益成为改革的最大障碍，处置不良资产不仅关系到金融体制改革的深入，更关系到国民经济的长期健康稳定的发展。为此，1999年我国相继成立了信达、华融、长城、东方等四家资产管理公司(丸s。t随na罗二ntcorpootion简称为A入I)，分别负责处置建设银行、工商银行、农业银行、中国银行四大国有商业银行的不良资产，以图化解我国银行业可能面临的危机。四大资产管理公司自从成立以来，先后从四大国有商业银行和国家开发银行收购了1.4万亿元的不良资产，对580个企业总额达4050亿元的债权实施了债转股，并综合运用重组、拍卖、诉讼、清收、分包、破产、出售，引进战略投资者等多种手段。

据人民银行统计，截至2002年底，四家金融资产管理公司累计处置不良资产3014.42亿元(不含政策性债转股，下同)，回收资产1013.18亿元，其中，回收现金674.82亿元，资产回收率和现金回收率分别为33.61%和22.39%。

四家公司处置情况分别为:华融公司累计处置631.50亿元，回收资产272.51亿元，其中，回收现金197.87亿元，资产回收率和现金回收率分别为43.15%和31.33%;长城公司累计处置1060.31亿元，回收资产198.76亿元，其中，回收现金98.20亿元，资产回收率和现金回收率分别为18.75%和9.26%;东方公司累计处置454.61亿元，回收资产206.01亿元，其中，回收现金

112.35亿元，资产回收率和现金回收率分别为45.32%和24.71%;信达公司累计处置868亿元，回收资产335.90亿元，其中，回收现金266.40亿元，资产回收率和现金回收率分别为38.70%和30.69%。

四家公司采取招标拍卖、协议转让、诉讼追偿、国际招标、破产清偿等方式，加快处置进度，提高现金回收率。全年共处置不良资产1327.25亿元，比2001年多处置106.18亿元，增幅为8.700;0;收回现金317.50亿元，比2001年增加64.38亿元，增幅25.43%;现金回收率为23.920;0，比2001年的20.730;0提高了3.19个百分点。

不良资产剥离之后，四大国有商业银行的不良贷款比例下降了近十个百分点，央行采取了一系列强化金融监管的措施建立了不良贷款监测系统。国有商业银行进一步加强了信贷内控管理，健全了贷款发放和贷后管理责任制，由此银行信贷资产的存量和增量风险都得到了一定程度的化解和抑制。但国有银行不良资产的处置依然不容乐观，目前国有商业银行仍有2万亿元的不良贷款，这其中相当一部分是近几年产生的新增不良资产。

根据四家国有商业银行公布的数据，截止2002年年底，按五级分类口径，建行不良贷款率为15.36%，比年初下降了3.99个百分点;中银集团不良资产率22.37%，比2001年年末下降5.14个百分点。工行不良贷款率25.52%，比年初下降了4.26个百分点;相比国际银行业，其不良资产率仍处在一个较高的水平上。另外，在不良资产的处理过程中，主要还存在以下几个问题，这些问题的存在极大地限制了不良资产处置的速度。

1、分业经营的限制。我国1995年实施的《商业银行法》中，分业经营原则的规定是针对90年代中期银行大量投资证券市场、房地产市场的，其本意是不准商业银行对外乱投资，以维护金融体系的稳定，但时至今日，这一原则对商业银行处置不良资产构成了巨大的障碍，商业银行不能采取资产管理公司的债转股，折扣出售，与外资成立合资公司等多种形式，只能单纯展期、催收，催收不回只有诉讼。手段的单一极大地影响了处置的效益和速度，资产管理公司现正在讨论建立不良资产的二级流通市场，而商业银行连一级市场都缺乏。

2、地方政府的干预。各级政府干预司法行为的现象十分严重，“赢了官司，输了钱”对银行而言

是常有的事情，这种政令干预法令的不正常现象，导致信用经济长期受到“赖帐经济”的排挤，逃废债务行为十分普遍。不良资产对应的债务企业以国有企业为主，它们承担着安置职工、支付退体职工工资、养老金等大量社会责任，银行在处置不良资产时，往往受各方面的压力而不得不考虑社会责任。

3、企业逃废债务思想严重，很难实现双赢的设想。目前，借“债转股”向国家核销巨额银行债务的错误思想广泛存在各地政府和企业之中。在一些地方，这种思想正在与银行正常收息收贷工作发生冲突，许多企业误认为“债转股”是“免费的晚餐”，既然拖欠银行的不良债务总能通过“债转股”核销掉，发生故意拖欠贷款本息的现象也就不足为怪了。

三、对我国银行不良资产处理的几点建议

国有商业银行巨额不良资产是我国在计划经济时期长期积累的产物，这也就意味着它的处置解决也将是一个长期而又艰巨的工作，我们在处置已有不良资产的同时，更应该关注不良资产的增量问题，防止旧的不良资产在不断减少的同时，新的不良资产又源源不断出现的恶性循环状况，从根本上清除不良资产产生的源头，做到治标的同时兼顾治本。

1、由于不良资产的根源在于体制性因素，治标先治本，进行制度的创新，从根本上解决不良资产的增量问题，才能谈得上解决现在不良资产的存量。银行的制度创新的关键是完整产权制度的创新，核心是实现产权主体的多元化(包括国家、企业、个人)，并在适当的时候允许外资参股，逐步将国有商业银行改造成为股份制银行，强化其内部管理体制，完善内部监控体系，建立起应对国际竞争的经营机制。在银行股份制改造方面，通过改造，可促使股份制银行努力实现效益的最大化，并依靠自己的长期收益来吸引投资者;通过实现股份化将国有商业银行改造成为真正严格意义上的能与国际接轨的商业银行，并在条件成熟之时，积极鼓励上市。国有商业银行股份制改革与上市的顺序安排上可遵循“先内部改组，后改制上市;先试点，后推广;先法人持股，后社会公众持股;先境外部分上市，后境内整体上市”的原则。在强化内部管理、建立与其规模及业务性质相适应的内部控制制度方面，一是完善内部控制制度，充实组织结构和各项规章制度，严格执行职责分离、授权有限等原则，并加强会计销帐、银行档案及安全保卫措施等方面的工作;二是强化目标管理，将国有商业银行发展的总体目标分解到各部门和各项工作中去，让每一层次的从业人员都能够了解银行发展的战略和步骤，积极主动地去实现目标;三是加强风险管理，建立一套比较完善的评估、预警、监测、消化和防范机制。

2、建立健全国有商业银行的内控、监管机制。银行业是一个高风险的行业。其面临的风险既有来自外部的，也有内部控制方面存在的风险。国有商业银行的内控制度的基本内容应包括以下几个方面:一是组织机构。商业银行应按照决策系统、执行系统、监控反馈系统相互制约的原则进行内部组织机构的设置;二是决策及高级管理人员的控制。国有商业银行高层管理人员的能力、品行及资历关系到银行的安全与发展，因此应建立银行内部高层决策及管理人员的控制制度;三是业务控制。国有商业银行要在全面实行资产负债比例管理的基础上对包括本、外币的所有业务建立完善的内部监督与风险防范制度;四是会计制度。国有商业银行要按照规范化，授权分责、监督制约、财务核对、安全谨慎等原则建立严密的会计控制制度;五是授权审批制度。国有商业银行根据各种业务经营活动性质及功能，建立统一管理和法人授权授信为主要特征的内部管理制度;六是合规性、合法性与反欺诈控制。制定确保法律法规得到有效遵守的内部制度和具体程序，防止银行与各种经济犯罪活动的联系，避免卷入外部欺诈陷阱。

国有商业银行巨额不良资产的产生，外部监管的不完善和缺失也是一个不可忽视的原因。近年来我国暴露出的一系列金融风险和重大金融违法案件，反映了我国金融体制和运行机制的不完善，建立一个健全高效的金融监管体制，对于预防和化解金融风险，保证金融市场和国民经济的健康发展具有深刻的意义。为此应对现有监管体系加以完善，构建一个“二律四层次”金融监管组织体系。所谓二律是指他律和自律，他律包括两个层次，国家监管和社会监管;自律也包括两个层次，金融机构的自我约束和行业自律。第一层次是国家法定监管主体的监管，主要是指中央银行和其它监管主体依据国家的法律、法规对金融机构及其活动进行监管，是最高层次的监管，具有法律的强制性。第二层次是行业自律管理，即金融同业协会的团体约束。主要功能有妥善处理会员单位之间的利益关系，促进彼此的合作，避免恶性竞争;建立同业会员的信息交流，使信息充分披露，强化会员单位的互律和相互监督，发挥金融的监控和预警功能;第三层次是金融机构的自我约束，即金融机构进行的内部控制，加强金融机构内部控制是建立现代金融监管的体系的基础。第四层次是社会监管，主要包括纪检、审计、工商、财税等机构对金融机构进行的社会监管。我国目前实行一级多元化的分业监管模式，即金融监管权集中于中央，各地方没有独立的权力。

3、深化国有企业制度改革。我国国有商业银行不良资产的大部分是因为发放给国有企业而产生的。因此解决银行不良资产，根本上还是要加快国有企业改革的步伐，使其摆脱困境，提高其经济效益和偿债能力，以从根本上降低不良资产率。因此在不良资产处置的同时，也应加快国有企业的改革和重组。对于有些因产品缺乏竞争力、经营管理不善等原因而陷入困境的，但尚有许多可利用资源的企业，可以作为其它企业兼并的对象，进行资产重组，盘活原来的不良资产;对于已确定经营恶化，资不抵债需关闭、破产的企业应依法申请破产、清算，防止其再度成为不良资产的源头。

4、转变政府职能。计划经济体制下及在经济转轨过程中，政府对银行经营活动的行政化干预也是银行不良资产产生的重要原因之一。政府的过度行政化干预，国有商业银行人缺乏商业化经营的积极性、创造性，银行贷款从某种程度上成为政府财政部门的财政支出，导致不良资产的递增。随着我国国有商业银行商业化进程的加陕，政府应规范其行为，转而从法律等方面重视、支持银行清理不良资产的工作，以尽快消除不良资产，防范和控制银行风险，为银行不良资产的处置工作创造良好的外部环境，而不能再从保护和发展地方经济的狭隘观念出发，搞地方保护主义，纵容企业逃废债务，为银行不良资产的处置设置障碍。

5、综合运用各种方法和手段灵活处理不良资产。我国国有商业银行不良资产数额庞大，经济和金融发展又具有明显的不平衡性，从而决定了我国处置不良资产时应采取多种方法。目前我国资产管理公司现有处置方式主要是债转股，借鉴国际上银行不良资产的处置方法，大致有销售、重组、证券化等，但也应看到，我国的金融市场尚不完善，法律体系也不健全，资产管理公司和各国有商业银行在借鉴的同时，更应大胆创新，最大限度地保全国有资产。

6、完善我国企业的信用制度。我国计划经济时期形成的吃“大锅饭”，国有银行即财政的旧有观念仍然存在，在向市场经济的转轨过程中，信用问题开始凸现。比如一些国有企业的“赖帐机制”和普遍存在的“三角债”。更有甚者，一些地方政府公然支持这种赖帐行为，这些都动摇了整个国家的信用基础。长此以往，势必引发严重的信用危机和金融危机。市场经济就是信用经济，信用是整个经济稳定运行、健康发展的基石。随着市场经济的逐步发展和深入，应逐步建立和完善我国的信用制度和体系，银行可以建立客户经理制和客户的信用档案系统。如被称之为“我国第一民营银行”的台州市泰隆城市信用社，通过各种渠道了解客户的各种基本情况，并将其发生的每一笔货款作为信用记录，形成自己的信用等级体系;客户经理在信贷运作中处于中心环节，对信贷负完全责任，目前泰隆有127名客户经理，占总员工人数的36%，而当地的四大国有商业银行总共才有客户经理62人;此外它们对逾期贷款有专人负责，台州政府、法院也成立了“打击逃债办公室”，一有银行报案，就会进入执行程序，如此政府和司法、银行充分协作，有效地制止了恶意拖欠的行为，国有商业银行在信用制度建立过程中应更多向一些民营银行学习。

7、立法的支持。针对企业逃废债务的问题，最高人民法院于2001年8月下达了《最高人民法院关于人民法院在审理企业破产和改制案件中切实防止债务人逃废债务的紧急通知》，银行可以利用这一法律积极向法院寻求支持;同时相关的法制建设也应加紧进行，防止一些恶意逃债的行为利用法律的漏洞钻空子，为银行不良资产的处置提供法律的保障;各级执法部门也要严格执法，公平、公正、合理地解决银企债务纠纷，盘活银行不良资产。执法部门是重要环节，要从法律上把恶意逃债作为诈骗行为，公检法部门要加大对此行为的打击力度。

不良资产的处置已不单纯是银行的问题，而是涉及到企业、体制、信用制度、立法等诸多方面的问题，在不良资产处理过程中需要协同推进。国有商业银行体制的转变和完善是其提高抵御风险能力、防止不良资产增量产生的前提，而国有企业的制度改革、效益的提高又是国有商业银行化解不良资产存量的基础。信用制度的建立，立法的支持，政府职能的转变都将为加快不良资产的处置，减少国有资产的损失提供有力的支持和保障。