社会稳定风险评估困境与机制设计

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【摘要】在重大事项社会稳定风险评估的实践中，评估主体认知理念的束缚、“稳评”立法的相对滞后、“稳评”中公众参与和信息回应的掣肘、“稳评”第三方评估模式的发展困境等问题严重制约着权益引导与“稳评”实践的匹配衔接。确立权益引导型的机制设计，应从四个方面入手，即帮助评估主体树立科学的“稳评观”，加快“稳评”立法建设步伐，完善公众参与和信息回应机制，稳步发展“稳评”第三方评估模式。

【关键词】“稳评”；权益引导；机制设计

进入21世纪，风险社会中的社会风险作为影响我国社会发展的一种力量开始滋生，其普遍性和扩散性带动着社会抗风险体系的形成，也从新的角度和视野推动着社会结构的优化与完善。沿用这样的逻辑思路，重大事项社会稳定风险评估（以下简称“稳评”）作为创新政府治理模式的一种善治选择十分契合风险治理的总体内涵，自始至终引导着公众权益事项的生成、演进、发展和落实，推动着秩序行政向服务行政转变。

一、权益引导融入“稳评”的必要性

2006年，四川省遂宁市在全国率先出台了《重大事项社会稳定风险评估化解制度》。［1］伴随着遂宁模式的推广，全国多地形成了具有地方治理特色的实践模式，围绕着政策调整、机构改革、涉农事项等逐步形成了四川模式、江苏模式、上海模式等。多地实践模式的开展虽已成效斐然，但大多是相互借鉴学习与自我内部创新的产物，并没有上升为一个总体性运作逻辑的机制设计。2012年，《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》出台，确立了评估范围、评估主体、结果运用等具体事项。地方层面，《四川省社会稳定风险评估办法》《重庆市社会稳定风险分类评估办法》等地方“稳评”规范为地方实践的开展提供了具体指导。经过多年发展，各地的“稳评”应用操作已为总体机制设计的形成提供了相对充足的土壤，也为地方探索自我运行模式和机制创新开拓了较为广阔的空间。无论是决策的出台还是项目的推行，维护和保障公众合法权益应作为评价某一事项是否合理有效的主要指标，这也是服务型政府建设的重要工作。“稳评”的目的，就是对可能存在的社会风险进行及时关注和妥善处理，以充分尊重和保障公众的合法权益，促使该决策或项目在推行后能带来更长远的社会效益。因而，权衡“稳评”的科学性和有效形成了较大的反差，尽管在一些评估过程中有信访办等主管部门工作人员在场，但其本身对评估事项缺乏足够认识也会让他们在和公众沟通时很少阐释与澄清。在具体的“稳评”过程中，基于公众的认识层次差异和具体评估的操作差别，一旦同类事项的评估结果出现偏差，公众在进行相互比对后就很容易产生心理落差。以权益引导、保障和维护为核心要素的“稳评”工作，离不开与公众的有效对话。对话的关键，除了对事项的解释说明和对民意的理解倾听，还应重视对线上和线下信息的回应与谣言的破除。重大行政决策社会稳定风险评估往往因缺乏“数据证据”支撑而给评估主体和决策主体预留了可操作性空间。［4］行政权力对风险评估的不当干预，致使“评估为了绩效”“评估做给上级看”“评估流于形式”等诟病不断。公众作为“稳评”中的确定型利益主体，他们才是评判程序是否合理、结果是否公正的主要评判角色。如果拟推行事项没有充分得到公众参与和信息反馈，评估结果就很容易偏离预期目标。尤其在公众内部“意见领袖”的推波助澜下，那些“服从整体者”会紧随其后，与评估主体或决策主体展开压力式、对抗式和威胁式对话，通过增加筹码以提高自身利益获取条件。实行第三方评估的出发点是为了提高评估效率，从深度和广度上带动公众的参与积极性，集思广益，促成重大事项决策更加科学合理。相比带有封闭式特点的传统评估模式，第三方评估的开展更能提高公众的参与度，后者的声音和意愿也更为洪亮和清晰。实践中不难发现，第三方评估的专业化问题一直是限制其发展的短板。“稳评”第三方机构在发展初期很少有专门从事风险评估业务或项目咨询的，大多是兼职型或挂靠型，如环评机构、高校科研机构兼职从事。即便是专门的“稳评”公司，内部组成人员也呈现出专业人员数量少、综合职业水平低、职业流动性大等缺点。虽然一些地方政府文件明确了第三方“稳评”人员应具备专业化水平，但并没有充分的实质性要求和审查。追责机制的建设可以在很大程度上克服第三方评估机构草率评估和倾向评估的问题。当前，第三方“稳评”机构的责任追究制度尚未完全确立，多是零散表述于一些政府文件或工作会议中，未形成对第三方评估机构精确有效的外部监管。第三方机构的评估严谨度和科学度会存在较大自由发挥的空间，为了“自身经济利益而草率评估”或“为评估合同相对方利益而倾向评估”的情况时有发生。以个人经济利益为导向，在评估过程中也会存在压缩流程甚至跳过必要评估程序的做法。目前，对第三方“稳评”机构的追责并不常态化，一是少有对第三方机构进行追责的情况发生，二是追责大多以领导口头警告或批评等形式惩处，治标不治本的追责力度不能从根本上解决实质问题。

二、创新“稳评”权益引导机制的策略思考

（一）帮助评估主体树立科学的“稳评观”。“稳评”观念的转变有助于制度权威的强化，即将机制设计所具备的一般性和特殊性在复杂的评估实践过程中加以融合，并为“稳评”不受个人价值影响、沿既定运行轨道稳步前进而保驾护航。首先，应提高评估主体对“稳评”的重视程度，避免个人权威的过度干涉，助推制度权威的强化。其次，完善“稳评”知识宣讲及相关重要工作会议的开展，从程序设置上增强“稳评”的制度化水平，帮助部分评估主体树立科学的“稳评观”。“稳评”作为优化政府公共决策的重要环节，应避免单纯以绩效考核为导向的一元主导模式，形成兼顾绩效考核和权益维护双重目标的二元主导模式。首先，增强对公众的权益引导意识，让评估主体认识到，“稳评”是为识别、揭示、分析、化解项目实施前对公众有直接或间接影响的不确定性风险及围绕维护公众合法权益而开展的政府治理行为。其次，创新绩效考核的指标设计，通过对“稳评”前、中、后三个阶段的综合考量，分析结果与目标的达成比例，综合研判公众对该次评估的支持度和满意度，并将结果纳入考评体系。（二）加快“稳评”立法建设步伐。“稳评”立法建设之目的，是要将公众的合法权益保障融入法治程序，并从法律上赋予“稳评”较强的应用性、可接受性和权威性。可考虑从地方立法开始，“稳评”立法应与地方的社会经济发展相适应，在设区的市先制定符合当地“稳评”发展实际的地方性法规。在地方立法实践取得一定成效且相对成熟之时，通过经验汲取与优势提炼，再从顶层立法择机推动。尤为重要的是，顶层立法应对评估主体、范围、内容、程序、结果应用、责任追究等方面进行确定，以进行整体指导，避免形成地区间依各自文件办事而缺乏统一性的局面。在程序上，“稳评”立法应循序渐进，可逐步从政策合法化（政策的合法价值达成与程序正当）到政策法律化（成熟政策演进为法律规范），在这个过程中引入咨询专家制度，以求相互讨论、集思广益。“稳评”的长效发展，离不开法治思维、原则和标准对评估实践的引导、衡量与维护。一方面，评估主体要树立“稳评”的法治思维，突破传统行政的过度干预壁垒，为“稳评”的科学长效发展注入更多的行政法治化元素。另一方面，注重法治思维的应用，将法治观念、理念、原则、价值以及法律的指引、教育、强制等功能融入“稳评”领域，协调公众之间、公众与决策主体之间、公众与评估主体之间错综复杂的利益关系，以期形成能被广泛接受的结果。（三）完善公众参与和信息回应机制。公众是否有效参与是权衡“稳评”程序与结果是否合理的重要标准。随着“稳评”和“稳管”的深度结合，“评管脱节”问题得到了一定改善。参与主体对参与价值的追求及参与主体成熟度的不断提高，促使公众参与系统内部产生正向协同效应。［5］因而在具体评估流程，尤其是公众参与环节，不可掉以轻心，可通过丰富和完善前期宣讲会、听证会、实地走访等形式进行宣传解释和合理引导，注重答疑解惑而非劝说接受。此外，充分找准“稳评”权益导向与公平感知的相互逻辑，以公众权益为线索，做好信息反馈工作，夯实“稳评”实践力度。线下和线上舆情作为影响“稳评”的重要因素，是涵盖了多元意见表达的重要信息渠道。首先，政府应提高预警意识，充分发挥柔性治理的优势。其次，对舆情中已经产生的失真信息，不能一味敷衍，可设置新闻发言人制度，根据评估进展需要，由具有公信力的官方代表主持召开新闻会，及时对公众心中顾虑进行疏导，做好谣言澄清工作。再次，完善常态的应急机制，一旦发现不实信息或谣言，应尽早报告和尽早处理，及时做好谣言的源头阻断工作。（四）稳步发展“稳评”第三方评估模式。鉴于“稳评”行业对专业化、可操作化和程序化等价值的客观需求，一个基本的路径是理清权责问题，这有助于明确主体权限，推进良性互动。比较理想的主体模式是多元主体协同模式，即在政府主导的基础上，构建相关行业协会、社会组织、第三方评估专业机构等共同参加的评估工作机制。［6］在提高第三方评估主体专业技能方面，主管部门可根据实际需要组织授课或讲座，对第三方评估人员进行培训，以提高专业技能；在日常行为规范方面，可通过出台文件加强实务指导和监督；在考核方面，由主管部门建立年终考核制，对第三方评估主体和已评项目进行综合考核，考核结果作为第三方机构推荐名单的重要参考。建立第三方评估机构的责任追究制度是一种外部约束，建立的前提是主体间权责划分明确且没有相互重叠的部分。在增强主体地位独立性的同时，“稳评”实施前必须明确参与主体间的责任，一旦出现社会稳定风险，则启动责任倒查机制严格追究相关主体的责任。［7］政府文件的零散规定不能完全实现外部监管与追责作用，可以考虑通过建立地方政府规章或地方性法规的方式，将追责机制的内涵、对象、范畴、时效等要素纳入其中，以提高约束力和权威性，缩小第三方“稳评”机构在评估中的随意发挥空间，从而形成强有力的外部约束。

作者:邹东升 陈 昶 陈思颖 单位:西南政法大学