动物卫生监督风险评估研究

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一、监管现状

1.东营市监管对象情况。截至2017年年底，东营市共有规模养殖场1983家，存栏4422.5万头（只）；养殖专业户3312家，存栏1794.5万头（只）；动物诊疗机构28家；畜禽定点屠宰场9家；病死畜禽专业无害化处理厂4家，全市监管对象量大面广，90%以上分布在偏远地区，呈现种类多、数量大、分布广的特点。2.监管机构设置情况。市级和5个县区均成立动物卫生监督所，其中，县动监所在各乡镇、街道设立派出机构，按照属地管理原则具体负责辖区内动物卫生监管。全市有官方兽医184人，具体从事动监工作官方兽医123人，其中市级4人，县区119人。县区119名官方兽医分驻各乡镇、街道动监机构和畜禽定点屠宰场，既要承担畜禽养殖、动物防疫、疫情监测、动物检疫、动物诊疗监管，兽药、饲料等投入品管理和生鲜乳收购及运输环节质量安全监管，非法添加“瘦肉精”等违禁物质行为监管，也要参与生猪私屠滥宰等其他违法行为的查处工作，身兼数职，头绪多、任务重、压力大。在监管力量不足与监管任务繁重的矛盾背景下，推进动物卫生监管机制改革，将风险评估分级管理新型模式引入动物卫生监管领域，进一步提高动物卫生监管水平已是必然需求。

二、具体做法

1.成立评估专家组。市县两级畜牧局相继组建动物卫生监督风险评估专家组，制定印发《动物卫生监督风险评估分级管理工作方案》，组织开展风险评估分级管理工作。2.加强舆论宣传。采取张贴宣传画，发放明白纸和告知书，市、县畜牧网和微信工作群公示宣传等形式灵活宣传告知，营造良好的舆论氛围，让管理相对人熟知动物及动物产品生产、经营的法定义务和主体责任，充分认识风险评估分级管理的重要意义，争创低风险监管对象，共同维护动物卫生安全。3.明确风险控制点和监管点。根据《山东省动物卫生监督风险评估分级管理评分细则》和《风险评估分级管理工作实施方案》，结合现场评审和工作实际，确定了各种场所动物卫生安全风险点和优先风险控制顺序。本着优先风险控制、因地制宜原则，结合不同管理对象的不同条件基础，进一步明确了动物卫生监管点，并将监管点细化、量化，以此为依据制定了督查制度和监管记录档案，明确了监管责任人。通过对监管点实行不同频次的监督管理，督促管理相对人切实将动物卫生措施做细、做实。4.确定风险级别和监管等级。县区动物卫生监督所按照有关规定和《山东省动物卫生监督风险评估评分细则》，对各类场所的选址布局、设施设备、机构和人员管理、制度落实、守法生产、诚信自律等方面以及养殖档案、免疫、投入品使用、检疫申报、疫情报告、监测、消毒、无害化处理、畜禽标识及人员和车辆出入等防疫制度落实情况综合打分和风险评估，根据评估对象动物卫生风险发生概率及其严重程度实施分级管理，开展不同频次监督检查。划分A、B、C三个风险等级，其中A级80分以上（含80，满分100分），为低风险监管，采取信任管理，至少每六个月巡查一次；B级60～80分（含60分），为中风险监管，采取常规管理，至少每三个月巡查一次；C级60分以下，为高风险监管，采取强化管理，至少每一个月巡查一次。5.建立动物卫生监督责任制和责任追究制。县区动物卫生监督所根据监管对象的风险等级，对各类场所分别制定了详细的督查计划和整改计划，实行监管、督查、整改责任制和责任追究制，采取划片包干的方式，明确监管责任人和负责人，将监管责任层层分解，责任到人。对高风险场所、整改难点采取确定专人负责、跟踪督办的方式强化监管，确保了各项动物卫生措施落到实处。6.动态管理评估对象。实行风险评估后，县级动物卫生监督所认为监管对象具备升级条件或监管对象申请升级时，按照有关规定重新进行评估。县级动物卫生监督所监督检查发现A级、B级监管对象风险增高，但拒不整改或经整改仍不达标准时，实行降级管理。

三、主要成效

东营市通过探索实施动物卫生监督风险评估分级管理监管模式，有效识别了动物卫生监督工作中高风险环节和对象，针对性地调配动物卫生监督资源进行重点风险控制，使有效的执法资源发挥了最大的风险防范作用，从而降低了动物疫病发生和动物产品安全监管风险，达到科学防控动物疫病、保障动物产品质量安全的目的。同时，也进一步强化了管理相对人的动物防疫主体责任意识，督促其加大软件硬件投入，提高了动物防疫水平。2017年以来，全市发放宣传材料3248份，张贴宣传标语263张，媒体宣传2次，先后举办动物卫生监督执法办案等培训班5次，累计培训300余人次；签订责任书1390份，对1400余个监管对象实现了分级管理；发送整改通知98份，移送公安机关违法案件2个，立案查处808个，违法行为处罚金额87.55万元，有力震慑了违法行为，全力保障了动物卫生安全。

四、面临问题

1.风险评估进展不均衡。如东营市广饶县进展较快，已对全部监管对象实行分级管理，其他县区进展还比较慢。2.风险评估水平参差不齐。各县区评估专家组对实施方案和评分细则理解把握有偏差，一定程度上影响了评估质量，如有的县区B级监管对象较多，有的C级监管对象比重大。3.法规条文空白。我国动物卫生监督风险评估研究起步晚，目前仍处于引进、消化和吸收阶段。如《山东省动物卫生监督风险评估分级管理办法（试行）》有效期至2019年4月30日，到期后将无文可依。4.动物卫生监督信息化水平还有待提高。目前东营市已建有动物检疫申报、病死畜禽无害化处理监管等信息化平台，但未形成覆盖畜牧生产、动物防疫、流通经营、屠宰加工、畜产品质量安全等全流程的综合性动监平台。5.动物卫生监管人员少与监管任务重的矛盾依然存在。比如东营市河口区基层动物卫生监督所仅有1～2名官方兽医，在河口区畜牧业快速发展、上下游产业链条增长的情况下，即使实行风险评估分级管理也力有不逮，影响监管质量。

五、对策建议

第一，加大对进展较慢县区的技术支持和督导力度，并适时组织市、县两级业务骨干到河南、辽宁等开展好的地区考察学习，汲取经验，提高风险评估科学性和有效性，加快动物卫生监督风险评估分级管理模式推广。第二，建议农业农村部、省畜牧兽医局结合国内动物卫生实际，尽快修订、制定符合我国国情的评估方法、评估指标和评估程序，为基层开展动物卫生监督风险评估分级管理工作提供更好地技术支撑。第三，加快动物卫生监督信息化建设，建议政府整合人力、物力、财力、技术等资源，加快构建如青岛市、临沂市莒南县等覆盖畜牧生产、动物防疫、流通经营、屠宰加工、畜产品质量安全，可远程视频监控的综合性动物卫生监督信息化平台，有效缓解基层动物卫生监管力量不足、执法设施设备落后等问题，延伸执法半径，提高基层监督执法工作效能和水平。第四，在编制收紧的形势下，建议通过聘请协检员方式增强监管力量。或参考潍坊市村级防疫员改革模式，采取政府购买服务的方式，从村级防疫员中择优聘用基层动物防疫和畜产品质量安全协管员，履行“防疫员、协检员、统计员、协保员”四员一体职责，协助官方兽医做好动物及其产品检疫监督等职责，并达到精减人员、提升素质、提高待遇的目的。

作者:徐仲凯 延廷松 于华圃 张亚玲 徐春霞 徐新昌 单位:1.山东省东营市畜牧局 2.山东省广饶县畜牧局