油气管道风险评估改革建议

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摘要：油气管道项目作为国家重大建设项目，社会稳定风险等级低，现有的投资项目评价方法体系能够承担其社会稳定风险评价任务，油气管道项目单独进行社会稳定风险分析及评估的投入较高，将导致油气管道项目的建设投资增加。随着深化投资体制改革的进行，国务院分批取消了多项行政审批，建议取消油气管道项目的社会稳定风险评估，或者将其与现有的环境影响评价、社会影响评价、社会评价等合并。

关键词：油气管道项目；风险评估；法规政策；投资体制；行政审批

改革开放以来，我国政治经济发展取得了举世瞩目的巨大成就，但在发展过程中不平衡、不协调、不可持续的问题日益突出，不少问题和矛盾还呈现继续恶化的趋势。这些问题如果不能得到较好的处理，累积到一定程度，有可能形成社会稳定危机，对此，我国逐步建立起了重大决策社会稳定风险评估机制。根据相关要求，油气管道项目也要进行社会稳定风险评估。但在实践中，由于油气管道项目建设与运营具有特殊性，我国油气管道项目建设存在的社会稳定风险相比其他行业的项目小得多，结合我国当前的行政审批和投资体制改革，建议取消或合并油气管道项目社会稳定风险分析及评估的相关工作。

1我国社会稳定风险评估机制以及行政审批和投资体制改革

2012年初，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文，要求各地方、各部门加快制定有关社会稳定风险评估工作机制。2012年7月，国家发展和改革委员会下达固定资产投资项目可行性研究报告、核准申请报告以及咨询评估报告中社会稳定风险评估独立篇章的技术规范编制任务，组织有关专家开展相关工作。2012年8月，国家发展和改革委员会颁布了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，对社会稳定风险评估的各个方面做出了规定，明确要求2012年8月16日以后在国家发展和改革委员会受理的项目都需要编制社会稳定风险分析章节，并进行社会稳定风险评估。2013年2月，为规范和指导重大固定资产投资项目社会稳定风险分析和评估工作，国家发展和改革委员会下发了《国家发展改革委办公厅关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知》。至此，国务院正式建立起了社会稳定风险评估机制。近年来，国务院持续取消、下放和调整行政审批项目，2015年5月在前期大幅减少部门非行政许可审批事项的基础上，再取消49项非行政许可审批事项，将84项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项，今后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。为了进一步深化投资体制改革，提高政府决策的科学化、民主化水平，增强投资宏观调控和监管的有效性，2004年，国务院决定进行投资体制改革，确定了目前的投资管理制度的框架，其核心是转变政府管理职能，建立和规范企业投资项目政府核准和备案制。

2建议取消或合并油气管道项目社会稳定风险分析及评估

根据行政审批、投资体制的改革精神，结合油气管道项目的特点，建议取消或合并油气管道项目社会稳定风险分析及评估的相关工作。

2.1我国油气管道发展现状

管道运输已经成为继铁路、公路、水运、航空运输后的第五大运输方式。管道运输的介质除常见的石油、天然气外，还有氧气、二氧化碳、乙烯、液氨、矿浆、煤浆等介质。除煤浆管道仍在酝酿阶段外，其他输送介质管道在我国均有成功建设、运行的业绩。管道运输在能源供应、石油化工和居民生活系统中的应用越来越广，并已成为油气运输的首选方案。我国油气管道建设通过引进消化和自主创新，实现了跨越式发展。截至2014年底，我国已建成油气管道总里程超过12万千米，其中天然气管道约7.4万千米，原油管道2.6万千米，成品油管道2万千米，天然气管道、原油管道、成品油管道里程数分别占到全国油气管道总里程的62%、22%、16%。油气管道已成为国民经济发展的能源大动脉，年输送油品约5亿吨，输送天然气达1800亿立方米，我国现有70%的石油和99%的天然气通过管道进行输送。

2.2我国油气管道项目建设与运营特点

目前，我国油气管道已初步形成了“北油南运”、“西油东进”、“西气东输”、“海气登陆”的油气输送格局。相对建筑、交通、水利等其他工程，我国油气管道项目的建设与运营具有以下几个突出特点：1）管道运输具有高效率、低成本、占地少、连续性强、不易受运输周围环境影响等优势，在能源供应、石油化工和居民生活系统中的应用广泛；2）油气管道项目是保障国家能源安全供应的重要基础设施项目；3）油气管道属于线性工程，通常涉及多个省（区、市）；4）管道用地以临时占地为境影响评价、社会影响评价、社会评价等。随着投资项目评价方法的创新和进步，评价指标和过程从单一的技术、财务评价到环境影响评价，从单一的价值判断到综合的价值判断，从单向性的社会影响评价方法到双向性的社会评价方法，从单一的物质投入产出关系的分析到复杂的社会风险的分析。1）财务评价通过计算项目的直接效益和费用，强调项目的财务可行性，追求项目收益最大化。主要评价指标为财务内部收益率（FIRR）、投资回收期、财务净现值（FNPV）、投资利润率等。2）经济评价是计算直接和间接效益和费用，追求项目对国民经济的净贡献、项目的经济合理性。主要评价指标为经济内部收益率（EIRR）、经济净现值（ENPV）、费用效益比。3）环境影响评价按照《中华人民共和国环境影响评价法》要求，分析项目对自然环境的破坏程度，强调经济建设与环境保护相结合，详细说明各项环境指标，污染物排放及污染治理措施。4）社会影响评价分析项目建设对社会的影响、项目产生的社会效益，强调项目对社会发展的贡献和影响，主要评价指标为人口变化、就业、收入分配、住房、教育、基础设施等影响指标。5）社会评价分析项目建设与外部社会环境间的互适性、社会风险、可行性、持续性、可接受程度等，通过分析项目涉及的各种社会因素，评价项目的社会可行性，提出项目与当地社会协调关系，规避社会风险，促进项目顺利实施，保持社会稳定的方案。社会稳定风险评价分析的编写内容包括编制依据、风险调查、风险识别、风险估计、风险防范和化解措施、落实措施后的预期风险等级、风险分析结论等。社会稳定风险评价中风险调查的程序、范围及部分调查内容与环境影响评价、社会影响评价和社会评价的内容多有重复，可能导致不同的评价单位多次对同一利益相关方进行调查，虽然调点不完全一致，但完全可以合并成一次调查。社会评价包含社会稳定风险方面的内容，社会评价要求对可能影响项目的各种社会因素进行识别和排序，选择影响面大、持续时间长，并容易导致较大矛盾的社会因素进行预测，分析可能出现这种风险的社会环境和条件，这与社会稳定风险评价中的风险识别、风险估计内容是相同的，关于社会稳定风险评价及评估方面的内容可与社会评价的相关内容合并。主，站场、阀室等永久占地少，以西气东输二线为例，永久用地约为30万平方米/1000千米，分别是铁路、公路项目的1/1000和1/3000；5）油气管道一般绕开城镇规划区和人口密集区，采用埋地敷设，管道沿线地表建（构）筑物少，不涉及大规模征地拆迁和移民安置，仅涉及临时用地的补偿；6）油气管道运行中几乎不产生污染物，存在的社会稳定风险相比核电站、化工厂、炼油厂、燃煤电厂等项目小得多；7）油气管道项目在规划、设计、施工、运行等阶段都严格遵守国家相关标准规范和法律法规，不存在违法建设的情况。

2.3建议取消或合并油气管道项目社会稳定风险分析及评估

虽然油气管道是国家重大的建设项目，但是鉴于以上建设和运营特点，我国油气管道项目建设存在的社会稳定风险相比其他行业的项目小得多，因此，建议取消或合并油气管道项目社会稳定风险分析及评估的相关工作。2.3.1油气管道项目社会稳定风险等级低油气管道项目报国家发展和改革委员会核准时，需要取得管道途经各省（区、市）规划选址意见、国土资源部的用地预审、国家环保部的环境影响评价审批意见和国家发展和改革委员会资源节约与环境保护司的节能评估审查意见，这些文件的取得均有相关法律法规约束，涉及群众切身利益、可能带来社会稳定的问题，也都要求公示、听证或征求相关方面的意见，并提出问题的解决和防范措施，因此能够确保项目的合法性、合理性和可行性。在项目设计和施工过程中，系统的安全与可靠性贯穿工程设计与施工各阶段，国家和地方也都有相关标准规范对企业的施工组织和管理进行约束，施工途经的市（县）政府也都要求企业按标准及时足额发放土地征用和补偿款后才可以动工。在管道运行过程中，管道运营企业严格按照《中华人民共和国石油天然气管道保护法》等相关法律要求，做好巡检、检测和维修，做好突发事件应急预案。从往年的经验看，企地联手完全可以及时有效地处理油气管道项目引起的突发社会稳定问题，油气管道项目的社会稳定风险等级低。2.3.2现有的评价体系能够承担社会稳定风险评价任务现有的投资项目评价包括财务评价、经济评价、环境影响评价、社会影响评价、社会评价等。随着投资项目评价方法的创新和进步，评价指标和过程从单一的技术、财务评价到环境影响评价，从单一的价值判断到综合的价值判断，从单向性的社会影响评价方法到双向性的社会评价方法，从单一的物质投入产出关系的分析到复杂的社会风险的分析。1）财务评价通过计算项目的直接效益和费用，强调项目的财务可行性，追求项目收益最大化。主要评价指标为财务内部收益率（FIRR）、投资回收期、财务净现值（FNPV）、投资利润率等。2）经济评价是计算直接和间接效益和费用，追求项目对国民经济的净贡献、项目的经济合理性。主要评价指标为经济内部收益率（EIRR）、经济净现值（ENPV）、费用效益比。3）环境影响评价按照《中华人民共和国环境影响评价法》要求，分析项目对自然环境的破坏程度，强调经济建设与环境保护相结合，详细说明各项环境指标，污染物排放及污染治理措施。4）社会影响评价分析项目建设对社会的影响、项目产生的社会效益，强调项目对社会发展的贡献和影响，主要评价指标为人口变化、就业、收入分配、住房、教育、基础设施等影响指标。5）社会评价分析项目建设与外部社会环境间的互适性、社会风险、可行性、持续性、可接受程度等，通过分析项目涉及的各种社会因素，评价项目的社会可行性，提出项目与当地社会协调关系，规避社会风险，促进项目顺利实施，保持社会稳定的方案。社会稳定风险评价分析的编写内容包括编制依据、风险调查、风险识别、风险估计、风险防范和化解措施、落实措施后的预期风险等级、风险分析结论等。社会稳定风险评价中风险调查的程序、范围及部分调查内容与环境影响评价、社会影响评价和社会评价的内容多有重复，可能导致不同的评价单位多次对同一利益相关方进行调查，虽然调点不完全一致，但完全可以合并成一次调查。社会评价包含社会稳定风险方面的内容，社会评价要求对可能影响项目的各种社会因素进行识别和排序，选择影响面大、持续时间长，并容易导致较大矛盾的社会因素进行预测，分析可能出现这种风险的社会环境和条件，这与社会稳定风险评价中的风险识别、风险估计内容是相同的，关于社会稳定风险评价及评估方面的内容可与社会评价的相关内容合并。2.3.3油气管道项目单独进行社会稳定风险分析及评估的投入高油气管道项目最突出的特点是它属于线性工程，一般需要穿过多个省（区、市）、市（州）、县（区），项目所在地政府或其有关部门的层级和数量非常多，面对各地不同的风险评判标准和指标体系，按国家发展和改革委员会的要求，逐级、逐县开展社会稳定风险评估将耗费大量时间，导致完成社会稳定评估的时间无法控制，也需要大量的费用支持，增加油气管道项目建设投资。以西气东输二线为例，工程西起新疆霍尔果斯口岸，南至广州，干线途经新疆、甘肃、宁夏、陕西、河南、湖北、江西、湖南、广东、广西等10个省区，干线加八条支线总长9100千米，项目办理规划选址、用地预审等核准附件涉及沿途190个县、70个市、14个省，共办理盖章批文及材料2000余件，组织会议200余次，前后历时4年。再如西气东输三线，沿途穿越10个省区、46个市（州）、106个县（区、市），办理各项核准也同样耗费大量时间和成本。2.3.4国家行政审批、投资体制改革支持取消或合并相关评价2014年12月10日，国务院办公厅发文要求精简前置审批，只保留规划选址、用地预审（用海预审）两项前置审批，对重特大项目将环境影响评价（海洋环境影响评价）审批作为前置条件。对于在同一阶段同一部门实施的多个审批事项予以整合，“一次受理、一并办理”。建立纵横联动协管体系，将工作重心从事前审批转向事中事后监管。随后国家发展和改革委员会、中央机构编制委员会办公室发文要求一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件。据此，建议把社会稳定风险评价与环境影响评价、社会影响评价和社会评价合并，由国务院主管部门一次受理，并由国务院主管部门协调相关部门一并办理。社会稳定风险评价是党和政府坚持科学发展观，坚持以人为本而提出的要求，社会稳定风险评估能有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，更好地确保重大项目顺利实施。由于油气管道项目社会稳定风险等级低，现有的投资项目评价方法体系能够承担社会稳定风险评价任务，油气管道项目单独进行社会稳定风险分析及评估的投入高，增加油气管道项目的建设投资，随着深化投资体制改革的进行，国务院分批取消了多项行政审批，因此建议取消油气管道项目的社会稳定风险评估，或者将其与现有的环境影响评价、社会影响评价、社会评价等合并。

作者:眭峰 艾勇 郭彩霞 单位:中国石油规划总院

参考文献：

[1]国务院.国务院关于投资体制改革的决定（国发〔2004〕20号）[S].2004-07-26.

[2]国家发展和改革委员会.国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法（发改投资〔2012〕2492号）[S].2012-08-16.

[3]国家发展和改革委员会办公厅.国家发展改革委办公厅关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知（发改办投资〔2013〕428号）[S].2013-02-17.