电子政务与行政法的关联

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电子政务是指政府机构在其管理和服务职能中运用现代信息技术，实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式。[1]电子政务是近年来政府管理活动中发展迅速的管理范式，电子政务与行政法有着紧密的联系。

一、电子政务与行政法基本原则的关系

在对行政法基本原则的不同表述中，依法行政、合理行政、效率行政的原则得到了广泛的认同。电子政务不仅体现了行政法三项基本原则的精神，并且对行政法的基本原则作了新的诠释。

首先，电子政务契合了依法行政原则的要求。

英国行政法学家韦德提出的行政法治的首要原则就是政府行使权力的所有行为都必须有严格的法律依据。[2]（P25）无论是先行的欧美发达国家还是后行的我国，在电子政务的发展模式选择和方案设计上都开展了法理上的论证，都积极寻找电子政务赖以依存的法律依据，在电子政务的建设过程中均出台了不少法律作为规范和指引，电子政务的外在载体的合法性是可以保证的。从电子政务的内在属性看，它很好地体现了依法行政原则的实质，即行政主体职权统一、权力和义务规范平衡地行使。电子政务遵循着一种新的行政权力运行机制：既有权威能动，也有主体自由行动；既强调行政机关承担促进公共福利的积极义务和恪守法律的义务，又要求行政机关承担不得侵权或滥用权力的一般消极义务，使行政主体所享有的权利和所应负担的义务更加清晰。在实践中，行政机关在网上办公、开门问政，使得政府和行政相对人能够进行充分平等的对话和快捷的信息沟通，能够对公众的需求做出积极的回应，减少了传统行政的神秘性和单边性；通过技术手段的运用来限制权力，反对特殊化，减少了传统行政的随意性和不确定性。电子政务的推行使存在直接与间接利害关系的公民对行政活动的介入和监督更为通畅，增强了行政行为的合法性和公信力。与此同时，电子政务也为依法行政提供了新的技术平台，为政务信息传输的即时性、快速流动性，为各种法律规则的创设、宣传、执行和监督提供了有利条件。[3]

其次，电子政务体现了合理行政的要求。韦德认为政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事，促使政府规范地行使手中的权力。[2]（P28）控制自由裁量权的行使是合理行政的首要任务。电子政务的推行，对公务人员滥用自由裁量权，不按制度办事形成了有力的限制。经过设置的计算机和网络程序将部分取代公务人员在权能范围内的自由裁量，可以有效防止政府管理人员利用信息垄断搞暗箱操作，防范下级政府管理人员违背上级决策精神而肆意妄为，从而切实保证政府决策的严格落实，可以抑制传统行政方式中容易滋生的腐败现象。现代科学研究表明，社会首先是一个自组织系统，在自组织的社会里，政府的真正角色是公共组织，政府基本职能是组织公共物品的供给，维持公共秩序，维护公共利益。[4]电子政务是以公众的需求为出发点，向广大公众“消费者”提供优良公共产品的窗口，是一种新型的服务行政管理模式，能够将政府职能从管理引向服务。电子政务还体现了善治的理念，国际组织提出的善治十个构成要素：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。[5]有的学者还进一步指出：“法治要求善治，善治就是法治”。[6]电子政务的起步处于较高的起点，是一种切合行政法合理性原则的，权力能动、高效、低耗的治理模式。它使行政权力的行使显示出自主性、自理性和能动性，既满足了制约与监督政府的需要，又保障了权力运行充满活力与能动；既使得权力执掌者有足够的空间和幅度进行自主决策，独立思考，高效能地进行公共管理，又促进了政务公开、信息交流、公众参与和监督。电子政务保证了政府权力运行的高效化和民主化，代表了现代社会行政管理的发展方向和合理行政的更高境界。

再次，电子政务对效率行政的影响，其积极方面是主要的。就电子政务而言，效率已经成为内生变量，而不再是政务人员苦心孤诣追求的目标。电子政务的高效性、交互性和服务性在一定程度上调和了公平和效率这一对矛盾，运用先进的计算机技术和通讯技术构建的电子政务骨架比通常的行政流程更为灵敏，在成批处理中其运作速度和反馈速度的优势会更加明显。一方面使政府提供的各种服务比以前更快捷，对公众意见和需求的反应速度大大提高；另一方面，电子政务具有外向型信息服务功能，可以利用高效可靠的政府信息网络，将政府信息快速、方便、廉价、准确地传递给社会公众，减轻公众为获取这些信息所需要付出的经济和时间负担，使得公民能够享受到“无缝”服务，无疑提高了行政效率。

虽然电子政务有时会增加行政处理成本，增加行政事务处理的复杂性，间接地对行政效率和管理成本支出产生一定的影响，但这能更好地体现行政的理性、民主性、亲民性。

二、电子政务对行政实体法的影响

电子政务对行政实体法的影响，首先体现在大量电子政务网络方面立法的出现。在我国，从1993年底国务院启动“三金工程”为开端，并逐步扩展到“两网一站四库十二金”的整体信息化，拉开了电子政务建设的序幕。为配合这些信息化工程，国家相应出台了大量的法规性文件，涉及的领域包括宏观经济调控、社会保障、公共事业运营、科技、环境保护等。随着互联网技术的迅速成熟，电子政务呈现出高速发展的态势。2002年，广东省率先开通了联结省四套班子、21个地级市以及南海、顺德两个县级市、44个省政府直属部门的统一电子政务网络平台，并以这一平台为依托，覆盖了前期信息化工程所取得的成果，如办公业务资源、宏观经济管理、社会保障、应急指挥等系统。在这一轮的电子政务建设中，地方性的法规成为了主力军，立法活动围绕着经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面的重点，内容包括电子政务综合业务平台建设、电子政务信息安全基础设施建设、电子政务业务标准确立等，如《广东省电子政务信息安全管理暂行办法》、《深圳经济特区信息化建设条例》、《天津市电子政务管理办法》，都是传统行政法所没有的。其次，基于电子政务基础上的电子法得到了全新的发展，如电子采购及招标、电子福利支付、电子资料库、电子公文、电子税务等方面的法律制度。在电子版权法、数据保护法、电子交易法、电子身份证法、数字签名法等立法中也包括了大量相应的行政性法规。同时，在电子政务的发展过程中，也涉及到了对原有的行政法规的废止、修订和补充。

电子政务的对行政实体法影响不仅仅体现在静态的法规数量上，还体现在动态的行政行为相关作用过程中，和电子政务相关的行政行为以崭新的方式出现，如为我们熟知的网上申报、网上审批、网上信息等。可以想象，在不久的将来诸如网上处罚、网上听证、网上给付、网上行政指导、网上行政奖励与物质帮助等会陆续实现。

三、电子政务对行政程序法的影响

行政程序法在行政法律体系中占据着重要位置，一旦有关行政程序法的法律规定缺乏或过于稀疏，拥有实体权力的行政机关就可能任意行事，依法行政、保护相对人权益不受侵害就成为一句空话。[7]

当前，对行政权力制约的最薄弱环节是在程序上，有的行政程序的设计和规定不完整、滞后于形势发展，无力体现“正当程序”的理念。我国政府给电子政务发展的定位是规范政府行为、实现政务公开、促进公共服务，建立廉洁高效、行为规范、运转协调、公正透明的行政管理体制，[8]矛头直指程序问题。

首先，电子政务具备操作性好、标准化程度高、可监控性强的特点，是克服和纠正一些行政程序顽疾的有效手段。如行政机关的不作为的问题，日常生活中我们时常遭遇到一些本属于行政机关职责范围内的事项和应限期完成的事项却被以各种借口不予解决或久拖不决。在电子政务环境下，通过在计算机程序中先行设定行政机关的职权范围、办事的程序和时限，公开投诉渠道，这种不作为行政就很难存续下去。又如行政机关在管理中随意设置门槛，不一视同仁等问题，尽管政府尽管颁布了一些规定但贯彻执行的效果并不是很好，而通过电子政务的实施，就可以限制一些原先掌握在个人手中的程序性权力，改人和人直接打交道为人和人通过机器来打交道，为解决这个问题找到了新的思路。

其次，电子政务的规范、透明、快捷在以往行政程序涉及不深和实施效果不佳的领域开辟了新的局面，达到了程序法追求的效果。通过观察可以看到，现阶段的电子政务在加快政府信息公开的进程、改革申报审批体制、刺激政府采购活动的规范化、促进标准化法的推行方面已经显示了出色的程序优越性，大大促进了这些行政职能行使过程的制度化、透明化、程序化。以政府信息公开问题为例，据有关方面统计，我国有用信息的80%由政府掌握，但这些信息大多处于不对外公开状态。“没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治、所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”[9]由于电子政务在信息上的效能很高，能促使政府自觉地公开信息，减少了信息不对称，增加了透明度。

再次，电子政务的开放型、沟通性、交互性帮助了个人、组织参与行政过程。美国学者盖尔洪认为，相对人的参与有助于行政沟通、信任，确立对政府及服务的正确观念。尽管参与中相对人态度及意见对最终决定的影响可能微乎其微，但从整体上说政府及其服务最终都必须得到公众的信任和支持，专断及显失公正的行政决定，不仅使该行政行为丧失可接受性和可配合性，而且这种现象泛滥和持续，必然会破坏公众对政府及服务的信任与配合。[10]电子政务给公众参与行政运作过程提供了一个平台，相对人可以在通过公开的信息渠道关注政府的举动，可以不受时空的限制向政府传达自己的想法，可以通过网络参与政府组织的政策咨询、听证。2000年原国家计委首开先河，在政府网站上公布了国民经济与社会发展计划“十五”规划草案，向社会征求意见，结果反响非常热烈。2006年3月，全国人大常委会通过电子政务网络公布了《劳动合同法》草案，在三个月内收到了数十万计的反馈意见。通过电子政务的普及和推广，能够吸收更多的人民群众参与协商，不仅可以加强行政决定内容的准确性和公正性，而且还有利于事后执行和行政目的的实现，并可以提高公众的民主意识，有利于营造民主的气氛。

电子政务充分体现了传统的行政管理程序所难以具有的公开公正与透明简洁，实现政府与公众双向、直接的沟通和互动，[11]为行政方式由“暗箱行政”转换为“阳光行政”奠定了物质基础，为公众参与和影响政府政策的制定和执行提供了渠道，控制了公权力，保障了私权利。电子政务的发展也对行政程序法的完善提供了技术上、运用上的支持。

在此有必要阐述一下电子政务对行政救济的影响。行政救济涵盖了行政复议、行政诉讼、行政赔偿多方面的法律规定[12]。行政救济的效应非常重大，培根曾说：“一次不公正的判断比多次不公平的举动为祸尤烈，因为那些不公平的举动弄脏了水流，而不公平的判断则把水源败坏了。”[13]电子政务着眼于广义政府，因而对政府法制工作机构以及司法机关的建设与职能转变有着很大的影响。人们在其权益受到不法行政行为侵害时可以借助政府网站了解到对行政机关具体行政行为不服可以获得的救济，可以申请进行电子化的行政复议，以减少目前行政复议跨区域受理所带来的不便。在新的历史条件下我国的司法活动更加重视公正与效率，现在不少司法机关也加入了政府上网工程，这将对传统的行政案件诉讼产生深远的影响，比如行政行为的形式认定、诉讼时效的计算、诉讼文书的电子送达、电子证据的采信等等问题，[14]把电子政务具体应用到行政复议、司法活动中，可以适应行政机关职权运行模式和行政行为模式的转变需要，确保行政审判活动的顺利开展，实现公正、高效司法。

电子政务是电子、信息手段和法律手段结合起来的权力运行的受制与能动的机制，具备着浓厚的法律属性，大大提高了行政行为形式合法化程度，增强行政权力运行的规范性，保证和激励行政权与公民权各自的正面作用，控制和约束潜在的负值效应，促进了行政行为的合理性。它注重科学，追求善治与法治，将从根本上规范政府行为，改善政府与公民的交流方式，促使政府提高行政效率，保障和追求正当程序，遏制“寻租”行为和腐败现象。我们深信，随着电子政务的普及和推广，必将会对行政法带来更深刻的变革。