电子政务与行政诉讼论文

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随着信息技术在世界范围内的迅猛发展，特别是互联网技术的普及应用，电子政府作为顺应当前信息化要求的新事物，已悄然进入人们的社会生活。为了适应国际形势和我国经济建设与社会发展的需要，我国应当加快电子政务的建设步伐，尽快实现由传统监管政府向现代服务政府的转变。在已经加入WTO的新形势下，我国推进电子政务，有利于转变政府职能，提高工作效率，提供优质服务，有助于建设廉洁、勤政、务实、高效的法治政府。然而，电子政务的推广却面临着诸多问题，首当其冲的便是电子行政行为方式的合法性及其可信赖度问题，因为就目前我国的行政法制水平来看，尚未对电子行政方式做出具体明确的法律规定。在当前形势下，深入思考电子政府行政方式的新特点，前瞻性地把握信息化对行政法制带来的冲击，对于人民法院积极应对和解决信息技术给行政诉讼带来的新课题，具有重要的现实意义。

由于电子政府是一个新生事物，本身还在发展当中，许多问题尚没有充分显露，从行政法制建设的角度关注电子政府的研究资料目前还很缺乏。为了使这一问题引起更为广泛的关注，笔者不揣浅陋，进行了初步探讨，以求教于同仁。

我国电子政务发展的现状

人类进入21世纪以来，信息技术革命势头继续高涨。经济全球化、社会信息化不仅加速了人类社会历史发展的进程，而且深刻地改变着人们的社会生活方式。电子政务的出现就是信息技术对政府行政方式影响的结果。

电子政务，一般是指应用信息技术重组政府部门，改善公共服务，增强公共参与、政务公开和民主程度，促进政府办公自动化、电子化、网络化和信息资源的全面共享，提高公共管理效率、公共决策科学性和政府机构的弹性，最终实现面向公众、以公众为中心的电子化政府。信息技术不仅能够改善政府行政的质量和多样化，更明显的是其作为一种应用技术，大大改变了传统政府行政的方式和手段。

1999年1月，由国务院40个部委倡议发起的政府上网工程，拉开了我国电子政务建设的序幕。在中央政府的积极推动下，中央部委的政府网站迅速增加，网页内容日益丰富，在政策、传递、提供信息服务等方面有了新进展。如政府通过互联网政务通告、办理进出口资格申请、网上公开征集公众对“国民经济第十个五年计划”的建议等等。通过实施电子政务工程，推动公文传输无纸化、管理决策网络化、公共服务电子化，努力实现政府系统全面信息化。电子政务成为政府展示其良好形象，面向社会为公民、法人和其他组织服务的窗口。

自2000年以来，地方政府推进电子政务的步伐也明显加快。如北京市至2000年底，已经初步建成了公用信息平台和政务信息网络。具体表现在：建立了包括企业、人口、市政等各种管理的一批信息数据库；全市123个机关单位均在首都公用信息网平台上建立了自己的网站。2001年初，北京市政府又提出，力争在明后两年内，基本实现面向企业和公众的审批、管理和服务业务的网上办理，政府内部初步实现电子化和网络化办公。在此基础上，到2005年底建成功能完善、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系，全面实现人机界面的交互式虚拟式办公，从而基本实现政务信息化。[1]上海市黄浦工商行政管理分局建设的企业登记注册网上并联审批是以黄浦公务网为中枢，20个职能部门与之联网，受理申请一旦被录入后，即可同时传递到各相关部门审核，完成后又可迅速反馈到受理部门，非常便捷，有些审批件当天就能返回。广州市提出的电子政务建设的目标和任务：一是建设统一电子政务基础网络，完善电子政府网络交换平台；二是重点实施涉密办公网、社会保障信息系统、110联运信息系统、税务综合信息系统、政府数据中心工程、投资项目“一站式”审批服务系统等12个重点业务系统，并争取建设成为全国信息化示范工程；三是规划和开发四大基础政务信息资源库，建设政府数据管理中心；四是建设广州市人民政府综合门户网络；五是建设政府安全和认证中心；六是建立电子政务标准和法规体系、公务员信息技术培训和考核体系。

据了解，我国地方各级政府申请以。gov为标识的正式域名数已近4000个，多数乡级以上政府都在互联网上建有政府网站或主页，并开始通过网站或主页向社会政务信息。一些发达地区在此方面的发展较为迅速，如北京各区县、委办局上网率达到94%；江苏省已有65个县、市上网，山东省276个政府职能部门拥有自己的网站，而河南省则实现了盛地（市）、县、乡四级政府全部上网，其内容不仅包括政府机构职能、政策措施、办事程序、政务信息介绍，而且政府部门还建有网上医院，实现了网上发放许可证、网上采购、网上招生、网上防假打假、网上办公等等，广州市更是建成了全国一流的政府信息网络交换平台和市、区、街道三级政府信息网络系统，目前市级机关在因特网上已建有56个网站，开通机关电子邮局约20个，建成300多个机关内部信息和政府公共服务数据库，初步形成信息资源交换和共享机制，广泛开展网上办公，初步实现了城市规划、工商、海关、税务、金融、人事、劳动就业、警务、人口管理等的网络化、电子化办公。特别广州市天河区在政府内部完全实现了办公自动化、公文处理网络化，与社会公众建立了网络化互动式信息和反馈机制，广州市地税局实现了税收征管的网络化和资源共享，全市31万纳税户已纳入计算机管理，市局主机每日要处理22万笔涉税业务，与商业银行发生十几万笔交易。所有这些表明，我国政府电子政务建设已经取

得了突破性进展，管理与服务的电子信息化已具有了相当的水平。

朱镕基2000年9月3日在科技知识讲座上的讲话中曾指出：“改革的一个重要方面就是信息化。政府行政管理信息网络化是一场深刻革命，势在必行。各级政府、各个部门都要充分认识加快政府管理信息网络化建设的重要性和紧迫性，要自觉地从思想观念、管理方式等方面适应加快信息网络化发展的要求，采取切实有力的措施，积极利用网络技术、数字技术，加快行政管理信息化、现代化步伐，以适应改革开放和现代化建设新形势的需要。”目前，我国提出了电子政务建设的原则和主要任务，准备重点建设和整合政府的内网和外网平台，建设中央政府的综合门户网站，力争在近几年内，初步形成我国电子政务的基础框架，以便更好地履行政府的公共职能，全面提高政府的管理水平和服务质量。

电子政务的特点

相对于传统行政方式，电子政务的最大特点就在于其行政方式的电子化，即行政方式的无纸化、信息传递的网络化、行政法律关系的虚拟化等。

虚拟化。在传统的政府行政方式中，行政法律关系双方当事人（行政机关及其工作人员与行政相对方）是现实存在的，无论是面对面交谈，作出行政决定，还是通过传统邮寄手段递交申请、送达行政裁决，各方都能清楚地感受到对方的实际存在以及所接收信息的真实性。但电子政务则不同，在某种意义上讲，它是虚拟的。以北京市公安局开设的网上申请行政复议为例：行政相对人可以直接在政府网站公布的电子表格中填写相关内容，填写完毕后，点击发送按键即可完成行政复议的申请程序。公安复议机关经过审查，可以通过电子邮件通知复议申请人是否受理，并可以通过电子传输的方式向复议申请人送达复议决定。在整个复议过程中，当事人双方完全可能从未谋面，也不能借助任何传统的凭据如受理通知书、实实在在的复议机关办公设施等来判断对方的可信度。行政相对方仅能从网站的设计以及内容感觉是在与行政机关打交道；行政机关也只能通过行政相对人在自己网站电子表格中填写的复议申请与行政决定书的编号来判断行政相对人的真实性与可信度。

无纸化。减少纸面公文，实现无纸化办公，既能电子政务的特点之一，也是其宗旨之一。为此美国政府甚至颁布了《削减书面文件法》，意图借助电子信息技术实现公文制作及交换、传输的网络化、电子化，即无纸化。政府机关采用计算机及网络技术，使政府文件的生成、修改、存储、发送与接收都可以实现无纸化。无纸化行政有助于提高政府的工作效率，减少公文差错，但电子文件大量产生，这又会带来其他问题。

即时性。传统的信息交流方式，如信函、电报、直接交付、公告等方式，在信息的发送与接收之间存在着长短不同的时差。而在电子政务中，各方当事人通过网络交换信息，无论实际的空间距离远近，一方发送信息与另一方接收信息几乎可以做到同时进行，就如同行政相对人与行政机关工作人员面谈一样直接、同步、互动。当然，这需要具备一定的条件，如行政机关的电子邮箱随时都在运行，且不存在机器故障或突然的停电等事件发生。

技术性。电子政务是借助于现代计算机与通信技术而建立在网络平台上的。电子政府的运行，电子政务的安全，电子信息数据库的保密等等，都需要技术措施才能实现。可以说，电子政府就是用高科技武装起来的政府，它使政府的行政方式技术化、电子化。如网上申请许可、电子行政决定的通知与送达将成为行政管理关系中通行的行政方式。传统政务中以书面文件为中心而构建的行政运行体系，在电子政务中将被电子文件、电子签章、电子邮件等所取代。

电子政务给行政诉讼带来的新问题

行政诉讼，亦称司法审查，既是对政府行政行为的一种法律监督制度，也是对作为行政相对人的公民、法人和其他组织的一种行政法律救济制度。这种在国家制度中设计的以国家司法权对行政权的监督制约机制，目的是要通过人民法院对行政案件的审理和司法决断，最终保障和监督行政机关依法行使行政职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

从我国电子政府的发展现状来看，它是近几年发展起来的新生事物，而我国行政诉讼制度立法设计时并未也很难预测到信息技术的发展态势。电子化的行政方式在给政府及其相对人带来便利、提高行政效率的同时，也对现行行政法制环境造成一定的冲击与影响，行政诉讼当在其中。尽管我国行政法规范对电子政务少有规定，但对电子行政方式侵犯行政相对人权益时，却不能限制其通过向人民法院提起行政诉讼寻求救济。而从上述对电子政务行政方式的特点分析来看，因电子行政方式提起的行政诉讼势必不同于因传统行政方式而提起的行政诉讼，这就使人民法院在审理类似行政案件中会面临新的情况和问题。

电子政务的推行与行政程序的合法性审查。现代法治国家的最重要的标志之一，就是依法行政；而依法行政的最重要的标志之一，就是行政程序合法。行政程序是由行政行为的方式、步骤所构成的行为的过程，程序合法是人民法院维持行政行为的重要法定条件。然而，由于电子政务行政方式的出现，使得这一问题复杂起来。

书面形式。鉴于事后控权机制维护公民权益的不足，二战以后，为了防止政府滥用行政职权，许多国家通过制定行政程序法，以求规范行政行为方式，保护行政相对人合法权益。我国虽然还没有制定统一的行政程序法典，但有关行政行为方式的规定已有不少。各国有关行政程序的规定大都要求行政行为“必须在内容上充分而肯定”，“除其他法令有特别规定外，应以书面形式通知当事人”。其中，“书面”是指“以文字表达的（区别于口头）”，以某种固体物质为介质，作用于人的视觉器官。自人类有文字以来，承载文字的固体物质有龟甲、石板、竹板、玉板、丝绸等。纸张因其轻便、易于书写、保存长久等特点而成为现代社会最常见的书写材料，因而生活中书面的引申意又常指作为书写文字的纸张。在法律文件中，书面常常与形式搭配使用，

即书面形式。其基本含义同日常所说的书面意义基本相同。[2]书面形式符合现代行政的明确性要求，故行政法一般都要求行政机关以书面形式做出行政行为，并将这一形式要求作为行政行为生效与合法的要件之一。[3]例如，西班牙行政程序法第55条规定：“行政行为应以书面形式为之，除非其性质要求或允许其他更为合适的表达方式及证明方式。”我国《行政处罚法》第39条也明确规定：“给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。”并在第3条规定：“不遵守法定程序的行政处罚无效。”在国家行政活动中，用书面形式来承载行政机关的意思表示，不仅可以使政府机关在做出意思表示时更为慎重，而且有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。当公民、法人或其他组织行使申请救济权而提起诉讼时，只要向法庭出示书面形式的行政行为，就能够证明行政争议的存在。从而使制作法律文书成为行政机关的一项法律义务。[4]而电子政府以信息网络为支撑，行政机关的意思表示以电子形式为其载体即形成电子文件。电子文件与书面文件相比存在许多差异，如：（1）信息的非人工可读性；（2）电子系统的依赖性-电子文件的生成与使用依赖于一定的电子硬件设备、操作系统和应用软体；（3）载体的无信息性-书面文件以其纸质载体与其上的字迹、印章等共同构成文件原始身份的证明，而电子文件其载体本身无处寻找其他信息；（4）信息的灵活处理性-制作电子文件时，人们可以任意地增、删、改，单纯从电子文件本身来看，无法发现修改的痕迹[5].而现有的行政法律、法规大都未对电子行政方式做出规范性规定，这就给人民法院在行政诉讼中对电子政府的这类行政行为的合法性审查带来困难。

签字、盖章。签字盖章在行政法中是一种与书面形式紧密联系的法律行为，二者之间往往具有对应关系，有关的法律一般都对二者一起做出规定。由于“身份辨识与责任归属是一切法律关系的基幢，而行政机关的签字盖章一般是由行政首长或经授权的公务员所为，签字盖章能够确定责任人、责任机关，并督促其注重依法行政，所以，行政法律、法规常常把在书面形式的法律文书上签字盖章作为行政行为生效与合法的一个重要条件。如：我国《行政处罚法》第39条规定：“行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”有学者认为，在中国这样一个“人人信赖签名盖章之效力”[6]的社会背景下，一份没有行政机关负责人签字或盖章的法律文书难以获得相对人对其效力的依赖。然而，与书面形式相匹配的手写签字盖章在电子政府所创造的虚拟世界中将无用武之地。当然，与电子文件相适用的电子签名可以运用密码技术，但密码技术毕竟与电子文件一样，显然不同于签字的手写痕迹或印章的痕迹。尽管电子签章在实际功能上可以满足一般的签字、盖章之功能，但在法律尚未明确其法律地位之前，电子签章的法律效力在行政诉讼的合法性审查中就成为一个较难解决的问题。

通知、送达。为了更好地保护行政相对人的合法权益，法律往往把行政行为的通知、送达规定为行政行为生效与合法的重要条件，因为只有行政相对人收到送达的行政行为，才能得知其内容以及自己的权益是否受到损害，才能决定是否提起行政诉讼。在现代诉讼时效制度下，这既是行政机关的一项重要的法定义务，也是行政相对人的一项重要的法定权利，要求行政机关必须认真履行。如西班牙行政程序法第79条规定就将通知作为行政机关做出行政行为的义务，“对于利害关系人之权利或利益有影响之决定，应通知该等利害关系人。”[7]德国行政法第43条规定：“行政行为所针对的人或所涉及的人，在得到行政行为的通知后，行政行为才能对其发生效力。”[8]通知的方式一般有邮寄、交付、公告三种方式。然而，在电子政务中，行政机关通常需要以电子邮件的形式将行政决定通知相对人。而根据电子邮件的特点，既不符合直接交付，也不符合口头通知形式，与公告形式有相似之处，又不完全相同。公告是在大众媒体上进行信息，而电子邮件形式是将有关信息直接发至个人信箱，而不会让他人知晓。目前，法律、法规尚未做出确认电子形式通知具有法律效力的规定，而电子形式的通知或送达难免会出现一些问题，如：（1）行政相对人没有及时打开自己的电子邮箱游览行政决定从而无法知道行政决定的内容；（2）行政相对人由于技术原因无法打开行政机关发送的电邮件，也无法得知行政决定的内容；（3）行政相对人打开了邮箱却没有按照行政机关的要求发送回执等。在前两种情况下，行政决定能否被认为通知了相对人呢？在后一种情况下，能否认为行政相对人已经受领了行政决定呢？特别是当有关行政法规或规章要求行政机关派人直接送达，[9]如果经当事人同意而采用了电子送达方式却又发生上述类似问题，如何认定行政行为的合法性呢？

篇幅所限，不能一一列举，无论如何，有关电子政务行为方式的行政案件，随着电子政务的发展会不断出现。从行政程序立法草案的规定来看，行政机关对于是否使用电子行政方式有自由裁量权，行政相对人有选择权。如何平衡这种情况下的行政法律关系，的确是摆在人民法院面前的一个新问题。比如说：如果相对人不愿采用这种方式，而行政机关采用了，当事人认为行政行为方式没有法律依据而诉请撤销，法院该如何处理？根据行政诉讼法的规定，程序违法是法院裁判撤销行政行为的条件之一，撤吧，它符合是国家的政策和法律发展的趋势，撤了不利于推进电子政务的建设与完善；不撤吧，确实又没有法律依据。看来，在有关法制尚不健全的今天，我们对行政诉讼合法性审查中会出现的甚至是难以预料的难题，一方面要有充分的估计和思想准备，另一方面，需要尽快完善有关的立法和司法解释。

行政不作为的认定问题。根据行政诉讼法第11条第八项的规定，因行政机关不作为而侵犯相对人其他人身权和财产权的，行政管理相对人可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，如果当事人提出申请或要求之后，行政机关在两个月内不作答复、不作决定，申请人就可以提起不作为行政诉讼。但是法律、法规、规章以及其他规范性文件另有规定的除外。为了便利行政相对人，通过电子邮

件的方式提出申请符合简化行政程序的发展方向，正在审议中的《行政许可法》中对此有明确规定。如果行政机关无法打开相对人发送的电子邮件，从而无法获悉申请的具体事项与相对人的联系方式，也就无法及时通知相对人用其他方式另行提出申请。假如相对人认为行政机关在法定的期限内没有答复或作出决定，人民法院如何认定相对人提出的行政机关不作为问题，就值得研究。

电子文件作为证据的审查与认定。行政诉讼的证据，是指能够用来证明行政案件真实情况的一切材料或手段。相对人在行政机关规定的时限内以电子邮件的形式向行政机关提交行政许可申请，如果行政机关在法律规定的时限内没有作出决定或者不作答复，相对人认为行政机关的不作为影响了自己的权益时，向人民法院提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》以及最近颁布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，电子文件虽然可以作为证据，但不能作为书证，而属于视听资料类证据。因为电子文件是通过计算机与网络而产生、存储、传输的，凭借一般的肉眼无法阅读电子文件中包含的信息，必须借助于电子设备方能显示电子文件的内容，与录音、录像需要播放设备才能辩识有关内容相似，因而可以作为视听证据。

电子证据具有的高科技性、无形性、易破坏性、非原件性等特点，使诉讼过程中的证据收集和审查判断，往往需要一定的科学技术，甚至是尖端的科学技术，因而对审判中的证据采集与审判人员的相关专业知识提出了较高的要求。

新近颁布的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第12条规定：当事人向人民法院提供计算机数据的，应当提供有关资料的原始载体；注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等。第64条规定：以有形载体固定或显示的电子邮件，其制作情况和真实性须经双方当事人确认或者以公证等其他有效方式予以证明，方能与原件具有同等的证明效力。第71条规定：难以识别是否经过修改的视听资料不能单独作为定案依据。第54条规定：法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。这些规定与要求对法官的专业素质提出了较高的要求。

对电子行政方式的审判依据。根据行政诉讼法以及司法解释的规定，人民法院审理行政案件，以法律、法规为依据，参照规章。电子政府是一个新事物，本身还在不断发展之中，相应的法律、法规还没有制定，如规制电子政务安全运行的电子签章法、数字认证法、确认电子文件法律效力的数据电文法等。可能将电子行政方式纳入法制轨道的行政程序法也尚在起草之中。即使有关于电子文件的规定，一般也是存在于一些其他规范性文件或司法解释之中，而且多从电子商务的角度进行规制，并不一定能直接参照适用于电子政务。在这种形势下，人民法院进行司法审查适用法律时就会遇到无法可依的局面。当然，有人以为，虽然没有明确的法律依据，但是当电子政务中出现纠纷时，还是可以依据一般的法律原则进行审理。如宪法规定的平等原则、保障公民权益原则等。例如，如果某行政机关规定递交许可申请必须通过网上填写相关电子表格的方式进行，其他递交方式如亲自送交、邮寄方式一概不予受理，则一方面会使尚不具备有关技术条件的行政相对人受到不公平对待：因以其它方式进行申请而遭受拒绝，另一方面，还会出现真有公民通过下载表格，填写后邮寄给行政机关而遭到拒绝的情况发生。无论在哪种情形下，都应允许行政相对人以行政机关违反平等原则侵害自己的合法权益提起行政诉讼。法院也可以依据平等原则进行审判，撤消行政决定，并可以要求行政机关重新做出行政行为。因为行政机关依法行政，首先必须遵守宪法，而平等权是宪法规定的公民基本权利，同时也是必须坚持的宪法原则。在行政管理中，平等意味着所有的公民应该得到行政机关的平等对待。“如果行政机关的决定只能通过电子方式传送给公民或企业，就会与平等原则相违背，就是歧视性对待”。法国的一份关于电子传输2000报告中针对这种问题指出：“在两种传输方式之间的歧视是不受欢迎的”[10].德国的有关学者也认为“只允许用电子方式与公共行政部门进行沟通是违宪的，同时也违反了平等原则、正当程序原则、民主原则和社会国原则。”为了防止行政机关在这两种方式之间进行差别对待，在为应对信息时代而进行修订的《德国联邦行政程序法》修正案规定了如下内容：公共行政机关有责任根据接受者的需要以电子方式发送文件，或者当接受者认为电子文件不适合下一步程序时发送书面文件。

我国的公共行政机关在电子政务中必须遵守平等原则，为社会与政府进行交流的方式提供多种选择。如果当事人告知公共行政机关，无法接收通过电子渠道发送的文件或者对发送的电子文件无法处理，公共行政机关就有责任发送一个书面文件或者发送一个接收者可以处理的电子文件。在当事人向行政机关提交的申请事务方面，行政机关不能因当事人提交的方式不同而差别对待。如果行政机关对当事人的提交方式进行歧视性对待损害了当事人的权益，人民法院应能通过行政诉讼这样的救济手段使公民的平等权得到维护。

电子行政方式引起行政争议的诉讼时效。通过电子邮件形式将行政机关的处理决定通知或送达给相对人，是电子政务中通行的行政方式。根据行政法的基本原理，行政决定自送达相对人时起才对相对人开始生效，才能开始计算复议或诉讼时效。由于电子邮件是借助于计算机与网络技术运行，由于技术标准不同或网络协议的问题，相对人可能收不到行政机关发出的电子邮件，或者收到了邮件却无法打开邮件，不知道行政决定的内容。在网络世界，上述现象是很常见的。如果相对人坚持认为自己没有收到行政机关的电子邮件，不知道行政决定或了解其内容，或者无法打开行政机关电子邮件，行政决定不能生效，而行政机关坚持其确实发出了行政决定电子邮件，在双方发生争议时，如何确定电子政务中以电子行政方式作出的行政行为的诉

讼时效问题？这对法院无疑是一个挑战性的问题，也将直接关系到相对人行政诉权的行使与保护问题。

通过信息技术实施政务公开引起的行政赔偿问题。建设电子政务目的之一就是政务公开，即通过政府网站公开法律、法规、许可的条件、程序等等，使行政相对人可以借助于网络跨越时空限制，随时获取有关信息。如果因为网站上公布的信息有误而造成相对人财产损失，就有可能引发行政赔偿争议，因为政府负有正确信息的法定义务。根据依赖保护原则，相对人因为相信政府的信息而受到损失应该得到赔偿。随着我国电子政务建设的推进，行政公开制度的发展，将会有越来越多的政府信息通过政府网站；随着经济的发展，国家通信基础设施的不断改善，将会有越来越多的公民可以方便地通过网络获取政务信息，由于政府信息有误而引起的行政赔偿诉讼将会逐步出现。人民法院通过审理行政赔偿案件，使行政相对人的权益可以得到救济，也可以提高行政机关正确信息的责任感，减少政府网站上的错误信息。