PPP模式下财务管理问题及措施

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ppp(Public-PrivatePartnership)，简称PPP模式，即政府方和社会资本方合作，是社会公共基础设施实施过程中的一种项目运作方式。在该模式下，鼓励私营企业者、民间资本与政府方进行合作，参与到公共基础设施的建设中去。PPP类型项目投资规模相对而言一般都比较大、期限长、项目类型复杂多样，落地时间快，后续具体实施过程中的操作复杂。近些年，我国PPP项目投资规模、入库数量远超发达国家，盛况空前。截至2019年12月初，PPP项目监测服务平台统计全国各省份已经入库项目大约为7000多个，投资总额超过9万亿元。其中，已经取得可研报告批复或者已履行核准、备案手续，以及已经通过可行性研究论证或者通过实施方案审查列为重点推进项目的接近百分之五十七，投资总额超过百分之五十六，项目类型主要集中在城市基础设施、农林、水利、社会公共事业、交通运输领域以及环境保护等方面。当前我国PPP的政策框架已基本成型，市场逐步趋于理性和向着规范化方向发展。

1.PPP特征

1.1伙伴关系

伙伴关系是PPP项目实施时首先要面对的问题。政府方主要是购买产品和服务、给予私营方开展业务的授权、收缴业务开展各环节的税费和各种违规罚款。但这些行为的发生并不能必然实现合作伙伴关系的真实性。私营部门追求是实现自身利益最大化，而政府等公共部门则是以此实现公共利益和社会利益为目标。两者是存在一定的差异性，而形成伙伴关系要素是要求双方在项目目标上首先要达成一致。

1.2利益共享

利益共享是伙伴关系的基础之一，但这种共享并不是简单分享利润，需要有一个科学的度，即要保证项目的顺利实施又要控制私营部门利润的合理性，不允许形成高额利润。PPP项目对于绩效提出了全方位的要求，以提高公共服务的质量和效率，保证合作各方的合法权益。1.3风险共担风险分担也是一个重要基础。伙伴关系、利益共享、风险共担，三者有机结合，为PPP项目的顺利实施形成了一个科学的体系。

2.PPP模式下项目财务管理存在的问题

第一，各参与方出于自身的利益考量，对项目建设及运营本身关注度高，对于财务管理细节及税收管理关注相对弱化。关注的弱化会导致财务管理方面的投入有所不足，不能建立完善的管理体系。而PPP项目往往规模庞大，对财务管理的要求也相对较高，如未能投入足够的财务管理力量，容易导致后期操作过程问题不断凸显。第二，国家没有对该类型业务形成明晰的核算管理办法，各地对于税收政策理解也多有不同。甚至同一省份，不同地区也可能存在一定的差异。因此会给项目的核算带来困难，不同项目的核算结果也难以用来进行比较。第三，地方政府性债务管理的政策持续收紧，公共项目所需的建设和运营资金的来源逐步被限缩和规范。在一系列政策的规范约束下，PPP的运作空间也受到压缩，融资模式不同，给财务管理工作不断带来操作上的困难。第四，项目类型复杂多样，财务管理的重心也各有不同，人才短板显现，存在财务人员素质与之不匹配现象。现有人员难以应付复杂多变的财务管理要求，不仅难以完成项目任务，而且给项目带来安全隐患。因此，完善法规制度，明确PPP项目公司财务管理目标、提升其财务管理决策效率和提高其融资能力是项目实施过程中的核心诉求。

3.提升PPP模式项目财务管理的措施

3.1健全法律法规，从制度层面规范PPP模式项目财务管理

PPP项目运作的形式多种多样、回报机制复杂、生命周期长，使得PPP项目在税收处理中比较复杂，一定程度限制了项目的实施。PPP模式的发展需要有良好的税收政策环境，现有税收政策不能全方位地解决PPP模式全生命周期的税收问题，造成PPP模式存在许多不确定性，因此立足经济社会发展全局，探索出具有中国特色的PPP项目的税收政策新路子，有针对性地从国家层面对PPP税收提供了政策上的有力支持势在必行。明确项目建设阶段工程费用、融资费用、特别是征拆资金抵税问题；明确项目移交各情况适用税率及纳税时点。考虑项目实际，制定出适应项目特点的所得税纳税要求。以期促进PPP模式的健康发展，提高公共产品的供给效率。

3.2重视人才培养，解决人才短板问题

第一，着力加强财务人员管理知识、管理意识的培养，鼓励实现业财融合。培养懂业务、懂管理、精财务、具有前瞻性思维模式对数字化、智能化勇于探索的新型复合型财务人员。第二，加强业财融合，财务人员定期深入一线，了解各类型业务特点，关注业务要点。围绕企业运营体系实施财务管理，提高会计信息质量，将财务要求渗透到业务流程，融入项目管理团队中，发现问题、协调问题，解决根本的资源配置问题。第三，加强管理培训，包括管理会计专项培训、企业战略、法律等各种形式的专题培训。以用促学，学研结合，学以致用。第四，加强知识储备，紧跟时代，不断更新技术。随着云计算、大数据、人工智能等多种技术的融合叠加，现代企业对财务人员信息系统构建能力和数据治理能力提出了更高要求。

3.3探索分行业、分类型PPP项目的财务标准体系建设

首先，以“管理制度化、制度流程化、流程规范化”为基本工作思路，探索建立分行业、分类型PPP项目财务标准体系。使PPP项目财务体系核算有规、管理有矩、后续绩效有序的科学化的管理体系。围绕各类PPP项目特点建章立制规范核算管理，以全流程的视角梳理PPP项目公司成立、建设、运营、移交全生命周期业务情况，统一财务语言，实现会计主体一体化，会计政策统一化，会计报表标准化，制定出分体系、多层次、标准化的核算流程及案例解析。其次，依托云计算、大数据、人工智能等多种技术，打造业财融合的共享信息管理平台、通过完善标准夯实财务管理的数据基础、建立智能化的协同机制。以项目概算为基础，完善绩效指标和考核标准体系，构建科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享的绩效指标库，客观公正开展评价。另外，强化事中事后监管，加强内控及监管的力度，制止并纠正违规超概算行为，实现概算精准管理，有效防范和化解项目建设风险。深化风险向下传导机制，使用项目的每个参与者都有风险意识、管理意识。初步构建起依法科学高效弹性监督体系，依托有效、快速、准确、安全的业务流程，利用高层绩效考核的宏观指引，促进项目公司经营目标的达成，为项目健康有序展开保驾护航。充分挖掘融资潜力，强化融资风险管理。全面科学论证的项目实施案和交易结构中的规划、设计、建设、运营、移交、回报机制、弹性保障机制等诸多方面。充分考虑融资问题，统筹分析核心竞争力，关注现金流量及大额非现金因素，不仅要关注表内因素，更要关注表外业务带来的潜在风险。

3.4树立智慧借助理念，破解发展难题

构建独立的外部审计、内部控制、业务稽核体系，借助‘外脑’智囊的支援，优化监督布局，促进风险控制体系更加专业化、精细化。外部审计机构的加入可以加强对项目的监管力度，从而降低公司的财务风险和金融风险、经营风险。外部咨询机构的加入，则可为项目的发展献计献策，提供专业化解决方案，有助于解决项目过程中的各类问题。

4.结语

受多重因素的影响，PPP模式的财务管理仍存在诸多问题，国家企业应立足经济社会发展全局，探索出具有中国特色的PPP项目的政策、流程新思路，优化管理布局，提升PPP项目财务管理专业化、精细化水平，为PPP理性、健康发展保驾护航。

作者：翟宇 单位：长春城投建设投资（集团）有限公司