国库集中支付制度下财务内部控制研究

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一、国库集中支付制度下内部控制的概念

国库集中支付制度是将所有的财政资金通过一个固定账户实现收支，这个固定账户由各个用款单位依托于计算机网络平台提出收支申请，财政统一结算管理，用通俗的语言来描述，就是“机关点菜，政府买单”。高校内部控制是指为保证各项经济活动合法合规、财务信息真实完整，防止舞弊和预防腐败，通过一系列控制方法、条例、措施、程序来管理经济活动、提高管理效率和效果。我国国库集中支付改革执行十多年来，由于涉及面广、改革中出现了诸多问题有待改善，例如：资金支付方式存在风险、资金支付效率低、集中支付系统功能不完善等制约了国库集中支付制度的运用和发展，因此，有必要加强财政国库集中支付的内部控制。具体是对高校内部环境、内部活动、监督检查等方面进行管理和控制，从而降低财政资金风险，确保高校各项活动正常有序开展。

二、国库集中支付制度下内部控制存在的主要问题

(一)内部环境控制问题

高校内部环境的好坏会直接影响职工的控制意识，进而影响内部控制的成效。自高校实行了国库集中支付制度以后，部分高层管理者及教职工认为不再需要进行内部控制，通过国库集中方式，财政部门及预算单位能有效掌控资金风险，达到资金使用、银行结算、财务入账全过程的监控。事实上，高校如果没有依托国库集中支付制度这种方式进行内部控制，很容易使高校不能按照完整的控制流程去实行国库集中支付制度。另外，高校内部没有建立完善健全的经济责任制度，导致财务内部控制无法顺利开展，经济责任划分不明确，没有真正发挥财务内部控制的作用。

(二)内部活动控制问题

高校实行国库集中支付后，将用款计划分为授权支付和直接支付两种方式进行申请和使用，然后通过银行将零余额账户与国库单一账户进行清算。如果预算单位本年资金未用完，财政部门会酌情缩减下年经费，因此造成高校在年末通过大量报销方式来滥用结余资金，或通过改变财政资金用途，违规划转财政资金；或将结余经费大量划拨到代扣款专户中；或于年末提前支付下年待发生的支出。高校的专项经费指标下达与国库集中支付额度拨付存在一个时间差。专项经费指标通常在项目立项、经费实际发生后才下达，而高校往往在经费指标未到位的情况下，先用自有资金垫付相关支出，忽略了项目资金不到位的可能性，造成已经垫付的资金存在很大的财务风险。另外，在高校内部的预算管理中，通常预算编制人员会根据往年预算的经验来申报下年的预算，这样就容易使预算与实际情况存在偏差。在资金实际使用过程中，国库集中支付人员有可能与预算编制人员不是同一人，经济分类、资金来源、会计科目等没有完全按照预算设定的类别来支付，使得支付、核算不能与预算管理同步，无法严格地执行预算，导致预算与执行存在偏差。

(三)监督检查控制问题

我国大部分高校对内部控制的重视意识不强，在机构设置上，没有单独设置内部独立审计机构，往往通过教育局、财政局、审计局、纪检等外部审计机构监督检查，使得内部控制流于形式，无法根据单位自身情况主动发现问题解决问题。另外，内部审计主要是事后监督，政府审计采取定期或不定期抽查方式，存在一定的随机性，监督作用和力度非常有限。由于发生的问题既成事实，对高校只能采取罚款、通报等整改措施处理，无法实时监控，内部监督检查效果不是很理想。

三、加强国库集中支付制度下高校内部控制的建议

为解决国库集中支付制度下高校内部控制存在的问题，切实提高财务管理水平，可以从如下方面采取措施：

1.建立严格的岗位责任制

严格执行岗位责任制、授权批准制，明确各岗位的职责权限，确保不相容岗位相互分离、制约监督，实行权责分离，当出现问题时，负责人必须承担责任，这样能使每个部门、每个人都认真对待工作。内部牵制强调分权制衡，差错防弊。例如：设立《财务人员岗位责任手册》，明确每人的分工及权限，制单、审核、记账相互牵制，工资与核算相互牵制，收支实行两条线等等。

2.以财务控制为核心，控制程序内置于业务流程之中

高校通过定期梳理业务流程，查找问题及原因，通过细则优化来实现内部管控。要使所有内部控制程序都镶嵌在具体的业务流程中，而不是游离与现有业务之外。例如：政府采购业务中，采购录入员按照中标通知登记中标商品信息，包括付款比例。制单人如果按100%比例付款并提交，采购中心审核后退回，提示“未按合同比例付款”，制单人可查询付款比例，询证合同或备案，核对无误后重新支付。将这种实时反馈嵌置于支付系统中，能便于及时发现问题，使复杂的问题简单化。

3.加强全面预算管理，确保预算编制的科学性和准确性

预算编制的准确与否关系到高校整个预算管理工作的正确开展，预算不是财务部门的工作，而是全员的工作，高校的财务预算编制是一个非常庞大和系统繁复的过程，各部门要针对经济内容、指标特性、是否政府采购、资金性质逐一部署，归类至部门、项目甚至个人。预算要做到细致，事无巨细，尽可能保证与实际一致，将常用项目建立历年执行情况评估体系，为后期的项目预算编制提供指导。各项预算指标尽可能分解到最小，保证每笔资金的支出都有明确、详细和合理的解释。

4.完善内部监督检查机制

高校应当制定完善的内部控制监督体系，设立专门的内部独立审计机构，经常性地开展监督检查活动，对内部控制实施的有效性进行监督评价，确保监督工作处于常状下，方式还有问卷调查和财务数据分析等。加强对零余额账户用款额度业务的监督，包括资金支付、账务处理、银行对账。对存在的问题和薄弱环节，积极采取有效的措施，加以解决和完善。另外要借助社会专业的独立审计机构对内控情况进行再控制，提出良好的建议，帮助高校进入正常的资金运行和监管通道，保证国库财政资金的安全。

作者:张咏华 单位:江阴职业技术学院财务处