从体制视角谈财政建设

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作者：沈玲玲张小娜单位：山东经济学院

一、县乡财政建设现状及存在的问题———以山东省为例

山东省现有总人口9125万人,总面积15.67万平方公里,下辖17个地级市(其中青岛为计划单列市),142个县级单位,1691个乡镇级单位。近年来,通过采取推进县级综合改革、实施强县带动战略、支持欠发达县改革试点等一系列政策措施,山东省县域经济有了长足发展,县乡财政实力不断增强。1994年到2006年,县乡地方财政收入由75.86亿元增加到1355亿元,年均增长22.7%;县乡财政支出由126.06亿元增加到1832.62亿元,年均增长24.99%。与其他沿海先进省份相比,山东省县域经济发展仍显缓慢,县乡财政建设比较滞后,特别是近年来随着增资政策的连续出台及农村税费改革的不断深入,县乡财政收支矛盾进一步加剧,县乡财政建设中存在的问题逐渐显现。

(一)县乡财政收支矛盾突出,财政收支平衡是以牺牲部分必要的公共支出为代价按照事权与财力配套的原则,县乡财力应当满足本辖区基本的公共管理服务、公共事业发展和指导社会经济走向等三个层面职能的需要,而目前的县乡财力距离这一需要存在较大差距。特别是随着新农村建设和收入分配制度改革的推进,县乡支出需求进一步加大。2002年至2006年间,日照、济宁、泰安、聊城4地的县乡财政支出年均增幅比财政收入年均增幅分别高出4.8、2.18、4.24、0.57个百分点。[1]目前县乡财政收支平衡是在不允许出现赤字预算的情况下,以牺牲部分公共支出为代价的平衡。

(二)县乡地区基础设施建设落后、公用事业发展滞后在现行财政体制下,基层政府(包括地、县和乡)担负着相当沉重的支出责任,特别是县乡两级,它们共同提供庞大而重要的公共服务,包括70%的预算内教育支出和55%-60%医疗支出。农村税费改革后,农村地区基层政府几乎丧失了自有收入来源。由于县乡财政收支矛盾较大,县乡财政多维持在“吃饭”的水平上,用来提供其他公共产品与服务等“办事”的能力非常有限,根本没有能力履行公共财政的部分职能。

(三)部分财政困难县乡存在欠发行政事业单位人员工资现象山东省困难县乡主要集中在西部经济欠发达地区,欠发行政事业单位人员工资问题是其财政困难的集中反映。县乡欠发行政事业单位人员工资的具体表现有两个:一是在时间上欠发,即不能及时发放行政事业单位人员工资。二是在标准上欠发,即不能足额发放行政事业单位人员工资。近几年中央非常重视行政事业单位人员工资发放,并加大了工资转移支付力度,但由于种种原因,这一问题并没有在山东省部分财政困难县乡完全解决。

(四)县乡基层政府债务问题较为严重调查发现,债务问题是县乡基层政府普遍存在的共性问题。债务数额大、欠债时间长、原因复杂;债务由名目繁多的贷款、借款、欠款等组成;债权人多样化;不仅表现为显性负债,还有各种隐性负债和或有负债。例如:淄博市某区,1999年全面爆发了基金会问题,为及时对付股民股金,2001年区财政被迫向上级财政借款6.42亿元,计划分8年还清,每年还本付息近1亿元。而该区当年一般预算收入只有2.7亿元,还款一托再延,至2007年底未归还的本金仍有5.26亿元。沉重的债务包袱严重影响着该区财政的正常运转。[2]目前,在县乡两级财政中潜伏较深的债务风险正悄悄地演化为财政风险,如果不引起足够的重视,一旦爆发,后果将不堪设想。

二、县乡财政建设中存在问题的体制性原因分析

(一)财政级次过多,与分税制之间存在不相容性1994年,实施分税制财政体制,构建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架。五级政府、五级财政框架下,要把众多事权和20多个税种的财权在五级财政级次间按分税制要求切分,且不说欠发达地区,即使是在发达区域,省以下的四级如何分税,按现在的基本框架和具体情况看仍然是“一锅粥”。过多的政府级次使中央与地方政府之间财政关系复杂,机构和人员重复设置,不仅增加了公共产品和服务的提供成本,也给省以下转移支付带来困难。县乡两级处于政府级次的末端,转移支付链条过长,在经过了几次不怎么规范和透明的转移后,真正到达县乡财政的转移支付资金往往寥寥无几,从而弱化了转移支付的功能。另外,政府级次过多使各级政府难以划清职责与权限,上级政府往往越位行事,职责转嫁,侵蚀下级政府财政的权限,从而导致基层财政财力紧张。

(二)政府事权界定不清1、政府事权与市场事权界定不清。目前,县乡政府仍然承担一定数量的应由市场承担的事权。如在山东省县乡政府的沉重债务负担中,很大一部分就是由政府办企业或为企业提供担保等造成的。尽管近年来经济体制改革不断深入,国有企业改制步伐加快,但一些地方政府仍以管理者的身份直接参与国有企业生产经营活动。2、各级政府间事权划分不清,县乡基层政府承担过多应由上级政府承担的事权。事权下移、财权上移使得各级政府间事权与财权脱节。目前,县乡镇政府在义务教育、公共卫生、基础设施建设、社会治安、环境保护等很多方面替上级政府承担了很大支出责任却未得到相应的财力,造成县乡财政压力很大。3、上级政府对县乡政府的财政管制较多,侵蚀了县乡有限的财权。基层政府经常要面对来自上级的财政管制,这种财政管制主要表现为“上出政策,下出资金”。支出政策权在上级,资金供应在下级,直接制约着县乡财政支出规模和支出方向,影响着县乡财政的预算平衡。

(三)分税制财政体制收入划分不规范,地方税体系不完善一是县乡政府缺乏主体税种,财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央财政,制约了地方财政职能的有效发挥。特别是经济薄弱的山东西部地方,县乡政府更缺乏足够而稳定的税收来源。二是地方政府缺少税收立法权,立法权高度集中于中央,地方无权开征新税种,使得本可以从一些具有区域特征的零星税源取得的地方财政收入白白流失。三是税收分享比例“一刀切”,强化了地区间的收入差距。中央与地方共享税采取收入分享制,这一方式存在税收分享比例“一刀切”的缺陷,且具有累退效应,不利于达到缩小地区财力差别、实现资金再分配。[3](四)转移支付制度不完善一是专项补助不仅比重偏高,而且项目立项不规范,能否立项取决于地方有无配套资金和公关能力。从县乡财政得到的转移支付构成来看,专项拨款约占半数,均等化转移支付规模偏低,导致了部分地区县乡财政困难有所加剧。二是税收返还制度固有的缺陷,影响了转移支付的公平分配。县乡广义转移支付中,税收返还占比重较高,促进基本公共服务均等化为目标的一般转移支付比重过低、额度较小。2006年,日照、济宁、泰安、聊城4地县乡税收返还占广义转移支付的比重为分别为20•6%、19.3%、29.7%、38•2%。[1]从税收返还看,上缴中央“两税”超基数部分按1:0.3予以返还的制度,造成了越是经济条件好、发展速度快、新增“两税”多的地方,税收返还越多,财力状况越好;反之,财力状况差,加剧了区域发展的不平衡。三是转移支付分配规范性差,透明度不高。不少转移支付补助分配缺乏科学依据,要么根据基数法,要么根据主观判断,具有较大随意性,一度使财政“均等化”变成了“差距化”。

三、国外政府县乡财政建设的体制经验借鉴

(一)“三级次”是目前世界各国政府体制和财政级次的普遍模式在联邦制国家,以州政府为“母体”诞生上下两级政府,形成了联邦中央、州、地方三级政府体制。根据中央政府的资源优势,州政府向上让渡了如宏观经济调控权、收入再分配权、促进经济稳定权等权力;根据地方政府的资源优势,州政府向下授予地方政府部分权力,如对本地方教育、交通、治安、社区服务等公共事务的管理权等。这种三级政府模式,充分利用了各级政府的资源优势,被认为是最为简洁、高效的政府体制。单一制国家如日本,政府体制直接分为中央、都道府县、市盯村三级;新西兰也分为中央政府、区域(地区)政府和市、区政府三级。法国作为单一制国家,其地方政府设置较有特色。根据1982年《权力下放法案》,法国确立了大区作为一级地方政府的法律地位,建立了包括大区、省和市镇在内的三级地方政府体制,现在共有22个大区、96个省、36,900多个市镇。大区和省政府都是中间政府,尽管大区具有一级地方政府的地位,但在具体职责上,只负责一些地区间经济协调发展事务等,与省政府相比,实际上处于权力“虚化”地位。可见,“三级次”是目前世界各国政府体制和财政级次的普遍模式。尽量少设中间层次政府或将其中一两个级次“虚化”,是我国在财政体制改革值得借鉴的做法。

(二)财政体制普遍实行分税制,中央与各级地方财政相对独立,事权划分明晰,财权事权基本统一1、按照公共产品受益范围的大小程度确定各级政府的职责和各级财政的支出范围。发达国家基本上都把公共财政支出范围限定在“市场失灵”领域,并普遍将事关国家范围内的整体利益的支出,需要统一规划的支出划归中央;而与地方利益有直接关系的支出:需要因地制宜安排的支出,外溢性较小的支出,一般划归地方政府。经过长期的磨合与调整,形成了各级政府间财政支出与其职责范围密切的对应关系。2、集权与分权适度,各国政府间主要职责和财政支出范围划分趋于一致。发达市场经济国家财政支出与事权划分的实践,从一定程度上体现了集权与分权相统一、兼顾公平与效率的思想和原则。这种实践,对我们在事权与财权划分方面的改革,不仅意味着要借鉴他们的具体做法,其改革的思路与原则,更值得我们思考。[4]

(三)转移支付制度法制化、资金投向公共化、方式多样化、过程程序化和标准公式化1、各国转移支付制度最大的共性是都有明确的法律依据。制度的法制化是保证转移支付有效运行并实现相应政策目标的根本保障。2、转移支付资金投向公共化。西方发达国家的转移支付主要投向教育、医疗、交通、社会保障、劳动就业、环境保护、社区发展等基础设施和生活环境改善等方面,使各地居民均可以享受到相同或相近水平的公共产品和服务。3、转移支付方式多样化。一般来说,最主要的两种形式是无条件拨款和专项拨款。通过多种转移支付的配合使用,既可以发挥地方的自主性,又保证了中央政府宏观调控目标的实现。4、转移支付过程的程序化和转移支付的标准的公式化,保证了实际操作过程的客观公平。这就增加了转移支付的透明度,避免了中央与地方政府之间经常性的讨价还价,有利于真正实现均等化目标。

四、加强县乡财政建设的几点体制改革建议

(一)积极推行“省直管县”和“乡财县管”

改革试点,减少财政级次在现行行政管理体制大体不变的情况下,进一步推动省直管县和乡财县管的改革。可考虑先在有条件的地方逐步取消市管县体制,实行省级财政直管县(市)财政。市、县行政不同级但财政可同级,市级财政只管市辖区;缩小地市级政府对所属县的管理权,赋予县级政府更大的自主权,增加县级财政的收入分享比例,“强县扩权”;虚化乡财政,将乡镇预算内容归入县级财政管理,实行预算共编、账户统设、集中收付,为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件,逐步形成和完善中央、省、市县三级财政体制。实行中央、省、市县三级体制,可以避免因财政级次过多而形成层层集中模式,增强省级财政对县(市)级财政的指导和协调功能,从而为规范省以下政府间的财政分配关系,建立结构合理、职能规范、运行高效的地方分税制奠定基础。[6]

(二)科学界定政府事权范围

科学划分各级政府的事权是完善财政体制的基础。在事权的划分上,涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控等支出项目由中央财政负责。省级财政负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控和本级机关的职能运转等地方性支出项目。县(市)财政负责本级政府管辖范围内的经济、行政管理和事业发展等具体支出事宜。对于涉及全体国民基本素质、国计民生和环境治理等方面的支出,如基础教育、卫生防疫、环境保护等,应作为中央、省和县(市)的共同职责,以保证不同地区的公民在享受基本公共服务上的无差异性,体现公共财政的公平原则。另外,还要从法律上对各级政府的事权作出规定,否则,财政支出管理中“上级挤下级、下级求上级”的问题永远得不到解决。应当通过完善《预算法》、制定《财政法》等措施,逐步实现政府间事权划分的法制化。

(三)合理划分县级税收收入和税权

按照税种并兼顾地方政府的积极性,确定各级财权,合理划分县级税收收入和税权。一是设立县级税,确立县级主体税种,逐步建立和完善县级税制结构,增加县级固定收入。可以考虑将营业税和财产税作为县级主体税种,形成以财产税、营业税为主体税种,其他税种相配合的地方税税制结构和科学规范的地方税系。二是适当提高共享税的县级分成比例,使县级的财政收入保持相对稳定并逐步有所提高。三是赋予县级适当的地方税收管理权。四是在有条件的县,可以试点赋予县级一定的税收立法权。使县级可以因地制宜挖掘税收潜力,发挥税收调节作用。[5]

(四)完善财政转移支付制度

1、明确财政转移支付的目标。现阶段,转移支付目标应定位于为各地提供实现基本公共产品与服务均等化的财力保障并以此为基础,运用科学的“因素法”,将地方政府的基本行政经费、教育经费和公共卫生经费作为基本因素引入到均等化转移支付公式中,合理确定转移支付的规模和数量。

2、提高对县级财政转移支付的总量,特别是要扩大一般性转移支付的规模。一要加大中央财政、省级财政对县级财政转移支付的力度。二要在转移支付总量不断扩大的基础上,进一步调整转移支付结构,扩大一般性转移支付规模,形成在转移支付中以一般性转移支付为主,配合专项转移支付的结构,使县级可以根据自己的实际情况安排符合辖区需要的公共支出。

3、加快财政转移支付立法进程,进一步规范财政转移支付制度。法制化是规范化的基础和前提,我们要从加快财政转移支付立法进程入手,逐步健全包括县级财政在内的财政转移支付的法律体系,达到规范财政转移支付制度的目的。