资产管理革新促进财政建设

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作者：吕春建吴小军单位：恩施州财政局

2006年以来，恩施州立足州情，大胆创新，积极稳妥地推进行政事业资产管理改革和绩效评价工作，建立起“产权清晰、分类管理、资源共享、配置科学、处置规范、收益统筹”的国有资产管理新模式，取得了较好成效。

一、创新管理体制，改各自为政为集中监管

恩施州现有行政事业国有资产总量达80多亿元，我们针对国有资产管理中存在责任主体不明、产权关系不清、缺乏制度约束等问题。在深入调查研究的基础上，按照“改体制，立法规，严管理，建网络”的目标，制定了分类实施、统一监管、规范处置、收益统筹的实施方案，建立了行政事业资产新型管理模式，实现行政事业资产的安全、完整和有效利用的目标。

——分类实施。州直行政事业资产改革分两类实施，对州直行政事业单位利用国有资产对外投资、出租出借、兴办经济实体，闲置资产和需处置资产列入首批改革范围和对象；对学校、医院、具有社会公益性和社会福利性质的机构、州政府直属驻外机构等单位列为第二批改革范围。

——统一监管。对州直行政事业单位利用国有资产对外投资、出租出借的资产，由州政府授权委托新成立的州行政事业单位国有资产管理办公室统一监管。坚持公开、公平、公正的原则，进行挂牌竞价租赁交易。对州直行政事业单位的各类经济实体，在清产核资和审计的基础上，根据政策规定，结合部门和单位实际，分别采取脱钩转型、面向社会租赁、承包经营等方式，实行市场化运作。

——规范处置。对州直行政事业单位的闲置资产以及需转让、调拨、捐赠、报废、核销和处置的其他资产，由州政府授权委托州行政事业单位国有资产管理办公室集中统一调剂处置，采取整体转让、直接拍卖、挂牌竞价等方式盘活变现，按照可置换的不建设，要建设的需置换的原则，引入市场机制，构建行政事业单位国有资产调剂处置机制，公开透明，阳光操作，提高资产的使用效益。

——收益统筹。州直行政事业单位国有资产实行统一监管后，所形成的投资收益、出租出借收入和处置收入等国有资产收益，属政府非税收入，纳入财政预算，按照政府非税收入的规定，实行收支两条线管理。

二、创新管理制度，改缺乏约束为制度规范

根据国家和省有关规定，恩施州委、州政府先后制定出台《关于进一步加强行政事业单位国有资产管理的通知》、《恩施自治州行政事业单位国有资产管理实施办法》和《恩施自治州政府非税收入管理暂行办法》等。州财政局制定了“行政事业单位国有资产有偿使用收入管理暂行办法”，“行政事业单位国有资产公开竞价报名规程”、“协议转让（出租）规则”、“公开竞价规则”、“国有资产处置工作流程”、“出租出借工作流程”、“公开竞价纪律”、“公开竞价监督人员职责”以及“州行政事业单位国有资产管理办公室工作人员纪律规定”等制度和办法，为行政事业国有资产管理改革提供了制度保障。

三、创新管理方法，改随意处置为规范运作

——在资产配置环节，做好标准制定，促进合理配置。一是测算制定了“恩施州州直部门预算日常公用经费单项定额标准”，有效地促进部门预算编制的科学性和合理性。二是测算制定了“恩施州州直机关事业单位办公用房配置标准”，对州直行政事业单位超配置标准的公用房屋和闲置公用房屋，由州人民政府授权州财政局集中统一配置。2007年，对5个州直单位的办公用房进行了调剂配置，共调剂办公用房2868.62m2，在一定层面上解决了部分州直单位资产占有苦乐不均的问题。三是测算制定了“恩施州党政机关汽车配置定编标准”，对州直行政事业单位超标准配置的车辆，我们配合州纪委共同集中统一处置。2007年，共处置超标准配置车辆8辆，公开拍卖，实现处置收入133.8万元；对5个州直单位超配置定编标准的6台车辆进行了调剂配置。

——在资产使用环节，坚持公开竞价，实行阳光操作。按照公开、公平、公正的原则，对行政事业单位利用国有资产对外出租实行公开竞价。一是规范流程。对州直单位利用国有资产对外出租，州行政事业单位国有资产管理办公室与单位共同拟定方案，制订公开竞价文件，在恩施日报和有关网站公告，组织报名登记。改革以来，共制订公开竞价文件800多份，规范性合同文本800多个。二是坚持以州综合招投标中心（政府采购中心）为公开竞价操作平台，严格按照公开竞价规则组织公开竞价大会。改革以来，共召开了48次竞价大会；对经过规定程序不能形成有效竞价的，按规定与有关单位共同组织竞争性谈判。新的操作方式不仅公开透明，且降低行政成本，得到各级领导、机关事业单位、承租人和社会各界的好评。州民政局局长刘述宣在参加首次竞价大会后也表示，成交价比底价高出1.4倍，出乎意料。这种公开、公平、公正的竞价形式，既提高了国有资产使用效率，又减少违纪违规行为发生，值得在全州推广。

——在资产处置环节，科学制定流程，强化监督管理。改革启动后，我们对行政事业单位资产处置行为，严把资产评估、主管部门审核和财政审批、确定底价、公开竞价、收入进专户五道关口，资产出售一律到州综合招投标中心（政府采购中心）进场交易。改革以来，对州直单位申报的102个项目国有资产进行了规范处置，其中处置车辆29辆，实现收入346万元；处置土地、房屋建筑物实现收入1537万元；处置一般设备实现收入60万元；处置事业单位改制资产实现收入979万元。通过规范处置，加大了政策执行力度，有效遏止了行政事业单位资产处置的随意性，防止了国有资产的流失，促进了行政事业单位国有资产的安全完整和有效使用。

——在收益管理环节，强化征收管理，实行收支两条线。国有资产有偿使用收入和处置收入按照“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的方式进行管理，采取直接收缴和集中汇缴两种方式。直接收缴，是由财政部门按合同规定的期限，由州国资办开具“湖北省政府非税收入一般缴款书”，缴款义务人凭“政府非税收入缴款书”到指定的银行缴款，缴款义务人凭银行盖章的“政府非税收入缴款书”收据联，到有关职能部门办理相关手续。集中汇缴，是由受同级财政部门委托的单位履行委托征收职责，向缴款义务人出具“湖北省政府非税收入专用票据”，在收取款项后，开具“政府非税收入缴款书”，将所收款项通过银行集中汇款至财政专户。按照“收支两条线”管理要求，收入实行比例调剂，对拨付给单位的收入，全部纳入部门预算。这样操作，不仅做到应收尽收，增加了财政收入，又调动了部门和单位有效利用资产的积极性。改革以来，州直共征收国有资产收益6388万元，其中国有资产有偿使用收入3466万元，比单位原合同年出租收入2446万元净增1020万元，增长42%；实现国有资产处置收入2922万元，比资产评估（鉴定价值）2320万元净增602万元，增长26%。

四、创新管理手段，改静态管理为动态管理

一是开展资产清查，摸清家底。我州共抽调6800多人，组成1600多个资产清查工作专班，采取“以物对账，以物查账，见物就点，见账就清”的方法，对全州1613个行政事业单位国有资产进行清查，清查面达100%。清查结果，全州行政事业单位资产总额为82.54亿元，比账面资产总额74.02亿元净增8.52亿元，增长11.5%，其中行政单位资产31.48亿元，净增4.84亿元，增长18.2%；事业单位资产51.06亿元，净增3.67亿元，增长7.8%。为保证资产清查不走过场，全州组织40个核查小组，对全州405个行政事业单位清产核查工作进行抽查，抽查面达到省规定的25%。同时委托中介机构对其中160多个单位进行重点核查。通过资产清查，为建立资产管理基础数据库提供了初始数据，为单位编制部门预算创造了条件，为稳步推进改革奠定了基础。

二是运用信息技术，推进动态管理。结合我州实际，以健全和完善固定资产台账为突破口，组织专班深入单位帮助指导固定资产建账建制。2007年，州直各单位建账建制率达到100%。在此基础上，建立资产管理动态信息系统，免费为全州1613个行政事业单位安装资产管理信息系统软件1669套（含企业化管理的事业单位），资产管理信息系统软件安装使用面达100%。

五、创新工作措施，改监管缺位为齐抓共管

——加强政策宣传，优化服务。一是举办培训班。讲解行政事业单位国有资产管理政策，改革以来，共培训资产管理人员7000多人次，发放政策宣传资料10000多册。二是服务上门，宣传政策，收集单位和社会各界对改革工作的建议和要求。州直有的单位领导原来对这项改革不理解，认为集中统一管理手续复杂，程序太多。经上门宣传解释，同时主动做好各项服务工作，得到了理解和支持，主动派员到财政部门办理房屋（门面）对外出租和资产处置手续。三是及时总结推广典型经验。对资产清查和管理改革工作中的典型，在《恩施日报》等媒体进行宣传。

——搞好部门配合，形成合力。一是与部门预算、政府采购和国库集中收付改革相结合。凡州直行政事业单位购置固定资产，全部纳入年度部门预算，一律通过政府采购和国库集中支付完成购置任务，杜绝了擅自购置现象。二是加强与部门的协调，凡涉及资产报废、损失的，单位要说明原由，对价值大的，须有相关部门的技术鉴定；凡资产调剂划转、交换、出售、转让等行为，须有资质的中介机构出具的评估报告。对资产处置，未经财政部门批准，房产、国土和交警部门不得办理房产、土地和车辆过户手续；工商部门不得办理年检登记；财政国库收付中心不受理收支业务；纪检、监察和审计部门加强纪律监督，对造成资产损失和流失的单位和有关责任人追究责任。这些措施，增强了行政事业资产管理的约束力和责任感。

六、创新绩效管理，改重投轻管为投管并重

一是加强领导，健全和完善工作组织体系。为进一步做好财政项目支出绩效评价工作，2007年4月，恩施州人民政府成立了由州委常委、常务副州长为组长的“恩施州人民政府财政支出绩效评价工作领导小组”，领导小组办公室设在州财政局。重新调整了财政支出绩效评价专家咨询组，并向新增加的49位专家颁发了聘书，健全和完善了州级财政支出专家人才库。为我州财政支出绩效评价工作提供了组织保证和人才资源保证。在此基础上，按照省厅要求，结合我州实际，制定了《2007年州直部门预算项目支出绩效评价试点工作方案》和《恩施州农业综合开发项目支出绩效评价工作方案》2个方案。同时，选择3个不同的财政项目，采用定量分析、定性分析和综合分析判断相结合的方法，结合国家和省颁布的经济性和社会性目标，参考项目的共性和个性，分别制定了财政项目绩效评价指标体系，完成了“恩施州卫生事业绩效评价指标体系及指标解释”、“鹤峰县万亩高山反季节蔬菜基地项目支出绩效评价指标体系及指标解释”、“咸丰县瘦肉型生猪重点产业化项目支出绩效评价指标体系及指标解释”。有效地推进了财政项目支出绩效评价工作深入开展。

二是组织开展项目支出绩效评价试点工作。2007年，我们按照开展项目支出绩效评价工作方案，完成了“鹤峰县万亩高山反季节蔬菜基地项目支出”、“咸丰县瘦肉型生猪重点产业化项目支出”、“中央政法补助专款项目支出”、“州政协办公楼维修改造项目支出”等4个项目绩效评价试点工作。

三是开展项目绩效评价结果与项目资金安排挂钩试点。项目绩效评价结果与项目资金安排挂钩，是开展财政支出绩效评价工作的重点。州政府和州财政局领导十分重视评价结果与项目管理和项目资金安排挂钩试点工作，对开展这项工作明确了评价项目，提出了具体要求。2007年，我们按照州政府领导的要求，紧紧围绕部门预算项目支出，制定了《2007年州直部门预算项目支出绩效评价试点工作方案》，采用最低成本法、因素分析法等方法、对“州政协办公楼维修改造项目支出”进行了绩效评价试点。评价结果，“州政协办公楼维修改造项目”实际支出为706936.08元，比项目申报金额945063.23元审减238127.15元。根据评价结果，向州政府提出在本年度州级财政部门预算安排“州政协办公楼维修改造”项目支出70万元的建议，得到了州政府领导的采纳。这是我州通过项目支出绩效评价结果，与项目资金安排挂钩的第一个案例，进一步引起了政府领导和部门对财政项目支出绩效评价工作的关注和重视。