央行财务审计疑惑及解决

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财务审计，作为一项传统的审计项目，是人民银行加强财务管理行之有效的内部审计途径，也是央行内部控制的重要组成部分，对促进财务会计部门建立健全内控制度，确保内部财务资金的安全运行具有十分重要的作用。但是，与实际工作要求相比，财务审计工作还存在一些问题和不足，尤其是审计质量还有待于进一步提高。本文就如何进一步提高中央银行财务审计质量谈一点粗浅看法。

一、人民银行财务管理及财务审计工作概述

自《中国人民银行财务制度》实行以来，人民银行各级机构加强内部控制和约束，根据实际需要，探索创新了许多切实有效的财务管理措施。财务预算管理方式先后经历了1994年实行独立的财务预算管理体制，2000年试编部门预算，2006年实行部门预算至今。费用指标管理也发生了一系列的变化，先是实行科目管理、总指标控制，2002年实行全账户费用管理，2006年重新改为科目管理。同时，于2002年和2005年对预算科目进行了两次调整。并相继在中支以上机构推行了财权事权相分离的管理办法和对县级支行费用实行报账制。上述这些管理措施，使得财务收支行为日趋规范，财务预算管理工作不断得以改进和加强。人民银行自2000年成立内部审计部门以来，财务审计就成为内审部门的一项重要业务。最初的几年主要是对每年的年终财务决算进行审计。近年来，随着财务工作的发展和变化，财务审计在审计工作中的地位越来越重要，财务审计的内容也越来越广泛。如自2005年以来先后开展了财务费用管理、财务资产管理、集中采购管理、预算单位银行账户管理等财务专项审计项目。除这些专项审计项目外，在开展的全面审计、离任审计、领导干部履行职责审计等综合性审计项目中也涉及财务管理方面的审计。通过这些审计项目的不断开展，财务审计技能和审计质量得到了明显提高，在完善财务规章制度、规范财务操作、促进财务管理水平方面发挥了重要的作用。但在实际工作中，仍有一些客观和主观的因素对财务审计的开展产生了不利的影响，限制了财务审计质量的提高。

二、提高财务审计质量面临的问题

就目前财务审计工作实际来看，提高财务审计质量面临着以下五个方面的问题：

（一）审计目标的局限性和审计项目的安排制约了财务审计的效果

1.传统的财务审计目标制约了财务审计的最终目的。财务审计的主要目的是确保被审计单位遵守各项财务制度和有关法规及保证财务活动的安全、合理、高效。而目前的财务审计目标仅是以合规性、合法性的查错纠弊审计为主，对财务行为的合理性、效益性和财务资金的经济性、效率性和效果性的审计尚未涉及，不能从制度和管理的高度查找漏洞，及时、准确地反映各项财务资金的使用情况。这样的财务审计目标从源头上就限制了审计工作的开展，使财务审计的效果大打折扣。

2.审计项目的安排不能全面反映单位的财务管理情况。人民银行自内审部门成立以来，对财务管理方面的审计基本上是以专项审计的形式进行，很少对财务管理工作进行全面系统的审计。专项审计内容单一，只能反映财务管理工作某一个方面的情况，对一个单位整体财务管理情况无法做出全面的评价。同时，在开展全面审计、离任审计和履行职责审计等综合性的审计项目中，尽管也涉及财务管理方面的审计，但因这些项目的审计内容较多，财务管理只是其中的一项审计内容，且受审计人员和时间等因素的限制，审计中难免有所侧重，或不能全面、细致的进行检查，审计结论往往较为笼统和模糊。

（二）内审部门组织管理体制限制了同级财务审计工作的深入开展人民银行现行的内审工作，业务上归口上级行管理，具体工作的开展仍是在本级行党委或分管行长领导下进行，内审工作人员的人事、工资关系也在本行管理。这种管理体制造成内审工作缺乏自主性和独立性，对同级财务审计工作的制约作用表现得尤其明显。财务工作是一项全行性的、较为敏感的工作，涉及单位和个人方方面面的切身利益。审计人员在开展财务审计过程中，所面临的压力比其他同级审计项目都大，既有来自主管领导和具体经办人员的，也有来自单位“一把手”和有关职工的。在诸多压力下，审计人员难免顾虑重重，或审计时检查的不深不透，或发现问题不敢暴露，财务审计结果不能全面、客观地反映本单位财务工作中存在的问题，造成了潜在的审计风险，影响了财务审计的质量。

（三）现行预算管理方式不完善，导致部分财务审计问题整改不力目前，人民银行分行及省会中支对市中支财务费用预算的批复情况为：每年年初，分行及省会中支对市中支批复一个全年的费用预算，但因各市中支在年中的实际开支情况与批复的预算不相符，或有一些特殊的费用开支等因素，经市中支申请，上级行会在年终进行调整。受多种因素的影响，到年终调整时上级行对市中支预算的批复与实际情况相比，往往仍然有些出入，有的科目指标结余，有的科目又严重超支。因此，年终结账时，部分行不得不违反财经纪律，按照指标情况人为调整账务，造成不合规列支、相互挤占费用等现象；还有的行为避免人为调账，采取更改支出实际内容、重新开具变通发票来处理账务，造成财务核算信息失真、虚列费用等现象。受预算指标与实际需求不匹配的影响，还存在固定资产账实不符的问题，即：受固定资产购建指标的限制，为了满足实际需要，通过其他科目如修理费、电子设备运转费等或其他账外资金购置，当年不纳入固定资产账内，待以后年度固定资产清查时做盘盈处理，造成当年固定资产账实不符。这些因管理机制不够完善而“倒逼”形成的问题，成了基层人民银行系统内的“通病”，致使会计财务管理人员形成“人亦然、我亦然”和“罚不择众”的侥幸心态，内审人员提出的加强财务管理的建议和措施也往往难以得到落实。

（四）县支行费用报账方式的变化，给审计问题的责任认定增加了难度从2002年起，在人总行的统一安排部署下，各分行、营业管理部和省会中心支行选择了少数县级支行进行费用支出报账试点，即把县支行的财务费用开支及财务核算集中到中心支行，对县支行实行日常费用集中报账、大额开支逐笔审批的财务管理制度。目前，这种财务报账方式已全面推广运行。在费用集中报账制下，县支行的每笔费用凭证都必须经过中支会计财务部门的审核签章才能列支。因此，县支行往往认为经过审核的凭证和项目已经上级行批准。也因此在对县支行的财务审计过程中，县支行与中支会计财务部门之间会为一些有关费用核算责任认定的问题相互推诿，无形中增大了审计对其责任的认定难度。

（五）传统的审计方式和手段不能适应财务工作的新形势近年来，人民银行的财务工作也像其他会计业务一样朝着网络化、信息化的方向发展。如继2002年实行费用报账制后，2007年已开始运行《中国人民银行财务综合管理系统》（FIMS），该系统服务器放置在人总行，各级行只需及时登录使用，人总行财务管理人员可直接、随时了解最基层单位的财务开支信息。而与这种现代化发展不相符的是，目前，财务审计仍然主要通过手工查账的手段履行审计职能，也就造成了财务审计的方式仍是以事后的反馈性控制为主，缺乏事前、事中的预防性控制，无法对财务运行进行全过程监督。

三、有效提高财务审计质量的建议

（一）引入管理审计和绩效审计理念，提高财务审计目标在对各项财务收支和预算执行等财务管理工作进行合法性、合规性传统审计的基础上，进一步从提高资金使用效益的角度来审计财务内部管理系统和管理制度（比如人员配置是否合理，业务流程设计是否合理），查看各项资金是否以最低的费用取得一定质量的资产和资源，在何种程度上实现了预期目标；预算编制是否可靠，设备物资是否有效使用，是否存在浪费和资源闲置的现象等等。通过提升财务审计的层次，有效促进资金资源的充分利用，降低行政成本，提高资金的使用效益，最终达到提高财务工作效益的目的。

（二）财务专项审计和综合审计相结合，全面反映财务工作整体水平一般情况下，任何一项工作在一定时期内无论管理方式还是业务发展都有其稳定性和延续性，财务管理工作也不例外。因此，内审部门可根据实际情况，以每2-3年为一个周期对辖内的财务管理工作进行一次全面系统的审计，同时，根据业务发展情况有重点地开展专项审计。二者相结合，既能保证重点领域和关键环节的审计，又能全面反映基层央行财务管理的总体情况，不断发现财务管理过程中存在的突出问题和薄弱环节，制定切实可行的措施加以改进，进而推动财务管理工作水平的提高。

（三）建立健全财务审计“上审下”和“异地互查”制度，确保财务审计工作的客观公正由上级行根据审计工作的实际情况，统筹安排，采取“上审下”或“异地互查”的方式开展财务审计，尽量避免审计人员与被查单位之间存在利害关系，确保财务审计工作自主、独立地进行。这样，才能客观公正地评价基层央行财务管理的总体水平，真实、全面地反映财务管理过程中存在的问题，确保财务审计的质量和效果。

（四）加强审计分析、反映，强化审计监督，促进财务审计问题的整改落实一方面，对那些因财务管理机制和制度不够完善造成的财务审计问题，发挥内审部门的服务、咨询职能，对存在问题的原因进行认真分析，提出科学、合理的建议，及时向上级行主管部门进行反映，为上级行完善、修订相关财务管理制度提供依据。另一方面，对那些打着“财务管理制度不科学、不合理”口号人为造成的问题，要切实发挥审计的监督作用，通过审计结论跟踪检查，实行结论落实反馈制度、审计回访制度以及审计成果转化考核制度等，加大对审计所发现问题的督促整改力度，切实使内审部门提出的合理化建议得到落实，保证财务审计的高质量。

（五）全过程做好与县支行和中支会计财务部门的衔接，保证审计问题责任认定的顺利进行对县支行财务管理业务实施审计时，中支审计部门向县支行下达审计通知书的同时要抄送同级会计财务部门；审计过程中，及时就审计的具体事项与县支行和同级会计财务部门进行沟通；审计结束后，要听取中支会计财务部门对查出问题的意见，做好与县支行和中支会计财务部门之间的交流、协调工作，使被审计单位和中支会计财务部门自始至终成为审计活动的主体，便于对审计问题责任的认定。（六）加强审计方法和手段创新，切实提高财务审计效益创新和运用先进的审计方法和技术手段是传统审计向现代审计转型的内在要求，是科学实施审计、提高审计成效的基础和前提。一是创新审计手段，充分运用计算机信息网络技术实施审计。如：结合财务工作网络化、信息化的实际，可开发财务审计系统与《中国人民银行财务综合管理系统》连接或导入数据，探索实施联网审计，实现对财务开支的实时监督和分析。二是推广内控测评、审计抽样、分析性复核等现代审计技术方法。三是建立内审日常监督制度，加强对财务事前、事中的监督力度。如一项财务活动，从制度的建立就应由审计人员介入，查看制度的合理、完备程度，并由内审人员监督整个活动的实施过程，查看其程序的合规性，实现对财务活动的全过程监督审计。