民办中小学财务问题与防范

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《中华人民共和国民办教育促进法》和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》颁行以来,我国的民办教育获得了较快的发展。但随着民办教育的发展,特别是“名校办民校”这类兼有国办学校和民办学校两种体制优势的民办学校的快速发展,以及国办学校办学质量的提升和相关教育政策的影响,民办教育的市场环境恶化,竞争加剧,部分民办学校出现财务危机甚至倒闭,严重者甚至引发了社会问题。如山东省济南市“就在两三年前,致远、金桥、康华、华峰这些民办中学还非常活跃。而如今他们当中的大多数已经消失在人们的视野外”,“几年来,济南市大约有十几所民办中小学被‘红牌罚下’”[1]。在山东省甚至全国有较大影响的临沂双月园学校、临沂美澳国际学校和临沂现代实验学校先后倒闭或转手[2]。跨越数省的南洋教育集团的倒闭则涉及多个省市数千个家庭,涉案金额5个亿[3]。作为市场经济主体的民办学校,在发展过程中因不适应社会环境的变化或内部原因不能正常运营而出现困难或倒闭,是市场规律起作用的正常表现,也是民办教育发展过程中必然要经历的优胜劣汰。但民办学校从事的是与人们的社会生活息息相关的公共事业,其运营困难或倒闭不仅仅是学校自身的事情,还涉及到受教育者及其家庭的切身利益,有可能引发更大范围的社会问题。因此,要给予特别的重视。

一、民办中小学近年出现的财务危机

就笔者掌握的资料,民办中小学近年出现的问题主要有以下表现:

(一)因乱收费引发财务危机甚至社会问题。部分民办中小学不遵守教育行政机关和物价管理部门批准的收费标准,打着“优质教育”、“贵族教育”的旗号对受教育者乱收费,特别是以“教育储备金”、“建校基金”等名义进行欺诈性乱收费。在目前的宏观经济环境下,这些欺诈性收费特别是以“教育储备金”名义进行的收费,已经无法保证学校正常运营的需要,严重偏离了保证学校正常运营的市场规律,一旦学生集中离校或生源数量下滑,就会危及学校的资金链,引发财务危机,导致学校倒闭,甚至引发严重的社会问题。临沂双月园学校、临沂美澳国际学校、临沂现代实验学校、济南致远学校、南洋教育集团等社会影响较大的民办学校的倒闭与转手都与“教育储备金”有关。

(二)部分民办学校内部财务制度和相关制度不健全,管理体制不完备,运营混乱,导致学校资金链断裂,造成财务危机或学校教育质量低劣而陷入倒闭。

(三)个别民办学校因生源数量下滑,招生不足,收入锐减而运营困难,举办者在无法保证办学经费的情况下停办或携带学杂费逃匿。

(四)举办者对某一区域的教育市场认识不准,决策失误,盲目投资,导致学校一建成便陷入困境,校舍闲置,造成财务危机。其中第一种现象引发的财务危机影响最大,甚至会引发严重的社会问题。

二、民办中小学近年频发财务危机的原因

民办中小学近年频发财务危机,原因是多方面的,归纳起来,主要有:

(一)政府行政部门对民办教育的监督管理滞后。中小学的管理以市和县为主,各市县教育行政部门对民办教育的认识不一致,管理力度和手段不相同,有的市县重视民办教育的发展,设立有专门的管理机构,支持民办教育的发展,严格监管不法办学行为,这些地方的民办教育发展就快,运行规范,出问题就少。多数市县的教育行政部门没有注意到民办教育的特色,沿用了国办教育的监管方式,导致民办教育处于盲目自我发展状态,没有真正纳入当地教育与社会经济发展的总体规划,对民办教育的监管成了单纯的办学审批,尚未形成对民办教育的有效监管,民办学校在办学中容易按照自己的喜好和判断行事,造成问题。即使目前民办教育发展较好的市县,教育行政部门对民办学校的监管也主要限于教学规范和教育质量方面,无法对其财务状况进行有效的监控。因为民办学校是独立的法人单位,其资金流向难以有效监控。即使有群众举报民办学校违规收费或挪用资金,如果学校负责人和财务负责人不予配合,教育行政部门没有权力清查、查封其银行账户。而从目前出现的问题看,财务问题是民办中小学发展中存在的主要问题。

(二)国家发展民办教育的政策措施没有得到认真贯彻落实。《民办教育促进法》在“扶持与奖励”一章中规定了民办学校可以享有的各种优惠政策,如资金支持、税收优惠、建设用地划拨和建设优惠等。部分省级政府和市县近期也制订了一些扶持民办教育发展的优惠政策。但这些优惠政策和规定多停留在纸面上,没有得到真正落实。这使得举办民办学校的资金负担和相应的风险完全压在了举办者身上,容易形成问题和危机。

(三)民办教育市场准入制度不健全,门槛太低,导致泥沙俱下、鱼龙混杂。我国现有法律法规对举办各类民办学校的基本条件缺乏明确的规定,只是简单地要求各地在审批民办学校时参照同级同类国办学校的标准执行,而且没有民办学校的校舍必须为自有的限制,使得各地在审批民办学校时随意性较大。只要有个人或企事业单位愿意从事民办教育就行,而不管其投资是否能满足办学的需要,不管其办学场所、办学设备和师资条件是否具备,从而使许多不具备条件的举办者进入了民办教育领域。而这些举办者由于资金不足或办学设施缺乏,无法提高教育教学质量,形成自己的特色,在国办学校的教育质量得到大幅度提高、民办教育市场萎缩的情况下很容易陷入运营困难,进而出现财务危机。

(四)民办学校办学资金严重不足,师资队伍稳定性差,部分学校存在着内部管理问题。因市场准入制度不健全,行政部门监管不到位,多数举办者在创办民办学校时投入不足,后续投资乏力。民办学校的资金来源途径狭窄,学生交纳的学杂费要承担校舍建设、教学仪器购置、学校运营、教职工工资福利等经费支出,办学资金紧张。少数举办者利用银行贷款或借贷建设校舍,在土地征用和建设过程中投入资金较大,在运营中则面临着运营经费和还本付息的巨大压力。因此,资金困难已成为限制民办教育发展的主要“瓶颈”,也是引发民办中小学问题和危机的主要导火索[4]。在这种情况下,如果竞争加剧、学校运营不善,就会出现财务危机,资金链断裂,甚至个别举办者抽逃资产或资金的现象,引发社会问题。由于资金困难,资金来源渠道狭窄,民办学校把改善资金的希望寄托在生源上,以各种各样的方式招徕生源,导致部分民办学校在招生中存在虚假宣传、乱许诺、不择手段拉生源等现象。而在个别民办学校内部,由于举办者素质低下或办学动机不纯等原因,存在着严重的管理问题,财务制度不健全,资金流向缺乏控制,决策不科学,管理不规范,甚至有的学校没有专门的财务人员,收取的学费直接放到举办者的口袋里。这为投机者提供了可乘之机。

(五)民办教育特别是中、初等民办教育的竞争加剧。这种竞争加剧表现在两个方面:一是社会力量举办的民办学校之间的竞争。随着国家对民办教育的重视,民办学校地位的上升,越来越多的民间资金进入教育领域,新设民办学校在2000到2005年间大量涌现。新生力量的不断涌入使教育市场趋向饱和,并加剧了彼此间的竞争。二是社会力量举办的民办学校和国有教育资源参与举办的民办学校之间的竞争加剧。近年来,随着国家财政实力的增加,加大了对教育事业的投入,特别是处于义务教育阶段的中小学,获得的国家财政资金更多,国办学校的办学条件和教师工资待遇都有很大改善,办学质量也有很大提高,吸引了更多的生源。同时,出于经济利益或其他考虑,国办学校以“名校办民校”的形式举办分校、校中校和“班中班”,甚至以“改制”的名义把国办学校改成单纯改变收费机制的“挂牌学校”。这些转制学校和“名校办民校”普遍存在着与举办学校关联运营、运作不规范的现象,享受着“国办学校”和“民办学校”的两种制度优势,大大挤压了社会力量举办的民办学校的市场空间,并因其运作的不规范在某种程度上破坏了教育市场。市场竞争的加剧,特别是“名校办民校”对教育市场的冲击,和计划生育政策带来的生源整体萎缩,使民办学校的生源萎缩。济南致远学校、济南南洋学校、青岛南洋学校、临沂现代实验学校、聊城文轩中学、临沂双月园学校、临沂美澳国际学校等出现的问题,都与市场竞争加剧、生源数量下滑有关。而在目前环境下,生源是民办学校的生命线,一旦生源数量下滑,学校的收入锐减,就会影响资金链的流动,形成财务危机。

三、防范民办中小学财务危机的对策思考

应对和防范民办中小学的财务危机,应从以下几个方面着手:

(一)进一步宣传、贯彻、落实《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》,提高各级政府尤其是教育部门对民办教育工作的认识,切实把民办教育纳入各级教育发展的整体规划,引导社会力量按需办学,避免重复投资和资源浪费,并将民办教育作为教育考核和教育督导的重要内容。真正落实国家对民办教育的优惠政策,通过专项资金、银行信贷、税收优惠、按成本收费等手段改善民办学校的资金状况,改善民办学校的投资、师资队伍和办学条件,提高民办学校的市场竞争能力。

(二)制订详细的《民办学校审批办法》,确定各个层次的民办学校的最低投入标准。新设进行学历教育的民办学校必须拥有独立的自有土地和校舍,非学历民办学校租赁办学时,须以创办者的自有房产做担保。各级教育行政部门在审批时严格执行标准,不符合条件者坚决不予审批,以阻止投机者进入民办教育领域,避免欺诈事件的发生。同时对已经批准设立的民办学校进行严格的审核,不具备办学条件者予以坚决取缔,或通过暂时停止招生资格或降低招生规模,促使其改进办学条件。

(三)设立民办学校的预警机制,加强对民办学校的监管。加强民办教育协会和其他社会中介组织的建设,发挥中介组织的监管作用,定期独立或委托中介组织对民办学校进行评估、财务审计和检查,发现问题及时处理;加强对民办教育的调研和研究,及时根据民办教育出现的问题修改法规和政策,或制订新的法规政策。设立固定投诉电话或信息公开平台,定期公布民办学校发展过程中的重大信息。严厉禁止“教育储备金”等乱收费现象,对已收取“教育储备金”的学校通过资产重组等方式逐步化解风险。

(四)教育行政部门要从根本上认识发展民办教育和民办教育健康发展的重要意义,要明确办好义务教育是政府的职责,要站在“讲政治”的高度控制“名校办民校”,避免在“名校办民校”过程中可能出现的国有资产流失,坚决取缔“校中校”、“班中班”、非法办学等扰乱教育市场的非法办学行为,规范教育市场。业经批准的“名校办民校”必须做到“四不一没有”,否则将禁止其按民办教育的标准和方式收费。在现有环境下,坚决取消国办学校收取择校生和择校费的现象。

(五)积极引导民办学校加强内部管理,建立、健全学校董事会或理事会,实行董事会或理事会领导下的校长负责制;健全党委、团委和教工工会、妇联等群众团体组织,引导教职工积极参与民办学校的管理;健全财务制度,规范财务管理;实行相关责任人的问责制度,鼓励相关责任人特别是财务负责人和从业人员严格遵守财务纪律和财务制度。加强民办学校招生、宣传工作的管理,引导学校诚信办学。

(六)出台详细的民办中小学资产管理办法,重申民办学校的资产只能用于办学,不能用于其他途径,特别是政府划拨的义务教育经费、给予的各项补助和奖励,只能用于办学和改善办学条件。明确和细化挪用民办学校的资金和资产应承担的法律责任。在条件可行的地方实行民办中小学注册资金制度或风险保证金制度。注册资金制度的做法是民办学校在创办时将一定数额的资金存入指定银行,学校存续期间,该资金归学校所有,但其部分或全部未经审批机关同意,不得挪作他用。济南市已开始试行这一制度。同时加大教育执法力度,与民办教育有关的行政部门如教育、公安、民政、工商、物价、税务等部门建立协调制度,明确各自的职责,定期组织联合检查,查处各种违规办学行为。