财务核算方法完善思索

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水利产权，包括水资源产权和水工程资产产权。本文所探讨的资产补偿问题，是针对后者而言。水工程资产是水工程管理单位对水资源进行调控配置、生产经营、服务社会的主要的基本生产手段。水工程资产在生产产品和对水资源调控配置、对社会服务的过程中，创造效益和价值，同时也消耗着自身。以茨淮新河工程为例，作为人工河道，每年仅固定资产折旧一项就达近5000万元。其中包括河道堤防、涵闸、管理设施等公益服务资产折旧占了约95％，船闸、灌溉站等经营服务资产折旧费只有200余万元。加之运行生产管理费用，近年来每年消耗的成本费用高达6000多万元。而正常情况下，每年各项收入(包括船舶过闸费、灌溉水费、资源利用等)只占成本费用的十分之一左右。地方财政补贴，只能满足部分人员经费的支出，全流域补贴总额不足总成本费用的十分之一。公益工程的岁修养护运行经费很少。水工程资产的自然损耗和运行损耗无法得到修复补偿。生产经营资产，由于水工程产品和服务价格上的政策亏损，没有按实际价值和成本费用定价，其损耗也无法得到很好地补偿。工程长期得不到正常的维修养护，加剧了工程的损坏程度。水务行业实际上是在拼资产吃资产。据了解，水管单位的财务会计制度从1995年执行到2003年底茨淮新河流域管理单位账面累计亏损挂账额已达近四亿元。这里反映的，不仅是核算结果，而且是由于资产耗损补偿无法解决，造成管理单位自身没有积累资金等机动财力、工程设施的技术改造、管理手段的现代化建设、提高职工福利收入水平等缺乏资金来源，影响水工程资产的可持续利用，影响水管单位可持续发展。同时巨大的亏损数字，也负面拉动地方财政经济效果。由此可见，造成水工程资产无法实现保值、增值和不断流失的局面，主要的原因是缺乏有效的水工程资产补偿机制。解决的根本途径必须在水务经营服务体制上加大改革力度，建立合理的可操作的水工程产品和服务的价格体系。

一、建立和落实有效的水工程资产补偿机制

现行水管单位财会制度规定，水管单位生产服务内容主要是两个方面进行核算：公益服务收支成本费用和生产经营收支成本费用(不包括独立核算的综合经营企事业项目)，并根据管理费用、税金等统一核算损益。利润总额=生产经营利润+公益服务利润+投资净收益+营业外收入-营业外支出+补贴收入。式中生产经营活动含有营业税金及附加内容，而公益服务活动不含税金。净利润=利润总额-所得税显然，这样规定，对水工程经营管理者是有利的。因为由于公益服务对于大部分水管单位来说是亏损的，公益服务不含有纳税义务，总体上无所得税可交，也符合水管单位现行经营活动资产耗损得不到补偿的实际情况。但是另一方面，由于水管单位，特别是公益服务资产占主要项目的水管单位，例如茨淮新河管理单位，其公益成本费用占有很大比重，不解决公益收入渠道或公益成本补偿办法，这类水管单位无论生产经营项目盈利多大，都难以弥补公益收支不平衡造成的巨额亏损。水管单位作为一个整体，其生产经营的收益(利润———如果有利润的话)其账面反映都被公益服务挂账亏损占去。总体反映水管单位没有盈余公积等机动财力。弥补的渠道主要有两个方面：一是国家或地方财政弥补。近年来国务院先后出台了《水利产业政策》、《全国水利工程管理单位体制改革实施意见》等法规文件，明确规定，对于防洪、排涝、水土保持等公益服务资产，其维修养护、运行管理等资产耗损、成本支出的费用，由相应各级财政供给。但现在执行情况，各地并没有很好地落实，对于中央财政直接供给的，不太了解情况(不包括中央基建投资等项目)，但地方财政，特别是欠发达地区财政供给的这块费用解决的很不理想。按照水利部、财政部水经调字[2002]502号文《关于做好水利工程管理单位经费测算工作的通知》规定，一个水利工程每年维修养护费用应当为水工程资产的1.5％。据了解，现在不少地方财政供给的岁修养护费用远低于此比例，象我们茨淮新河管理单位，以前每年用于公益工程的维修养护费、运行费只占总资产的千分之二~千分之三，近两年有的地方甚至停止供给，导致运行经费都没有保证。所以，单纯规定一个供给渠道，没有实际意义。还应该有具体的考核审计措施，有实行“问责制”的办法。否则就显得政令无力，法治无力。二是社会有偿服务收入弥补。所谓有偿服务，根据水工程的特点有两个方面的内容，其一是公益服务实行社会服务对象有限补偿制，即扣除财政补贴后的社会补偿；其二是经营服务水工程产品销售实行完全市场补偿制，即成本费用+税金+还贷+利益的完全价格补偿制。

这里先讨论前者。公益服务社会有限补偿制，就是核定年度公益服务成本费用，扣除财政补贴部分后，按工程保护和受益范围内的企业产值或销售营业额，事业单位、机关团体资产总值，城乡个体工商户营业额，农村土地承包户的产值等，或按统计年报的GDP，由物价部门、财政部门、水务部门进行核定收费价格。应该说核定的过程困难不少。据媒体传闻现正酝酿对水工程公益服务收费(主要是河道工程修建维护管理费)改为附加税，如果能实施，效果可能会好些，但对那些没有纳税义务，但却享受水利工程保护和受益的单位和个人(除去国家政策法规免于缴纳的以外)，征收起来也有困难。这也就是为什么1997年国务院颁发的《水利产业政策》中“河道工程修建维护管理费两年内足额征收”的规定难以落实的根本原因。至于几年后水利部的《实施办法》又重新规定的期限更是纸上充饥。现在国家已确定农村“河费”取消征收，以减少农民和农业经营单位的负担。笔者认为，按照《行政许可法》的规定，为了减少行政事业性收费项目，应尽快出台水利工程公益服务运行维修管理费用资金拨付渠道和资产补偿的改革方案，以实现资产的良好运行和可持续利用。

二、建立含有足额补偿功能的水利工程经营产品服务价格体系

2003年国家发改委和水利部联合出台了《水利工程供水价格管理办法》，但具体的实施细则尚未完善和出台。按照《水价办法》，从实际操作看，还有许多难点有待解决。现行的一些地方的供水价格和其他水工程产品服务价格都是政府定价。价格标准明显含有把水工程生产和服务均视为社会公益服务的有限补偿性质，而不是完全市场意义上的能够获得足额补偿自身价值消耗并具有合理利润的价格。据水利部建管司介绍，多数灌区现行水价只有供水成本的30％左右，再如安徽省政府(省政府68号令)制定的船舶过闸空、重载收费价格为例，空、重载实行两个价格标准，空载价格只有重载的1/3，显然是不合理的。事实上，对于船闸经营者来说，空载比重载耗费的成本还要大一些(耗费水资源要多)，国务院《水利产业政策》中规定合理确定供水价格，“要按照满足运行成本和费用、缴纳税金、归还货款和获得合理利润的原则确定”，“在三年内逐步调整到位”，以后“适时制定和调整水价”。现在，两个“三年”已经过去了，而现行价格依然远远低于上述各类要素组成的价格含量，同水工程产品与服务的应有价值很不相称。更不合理的是，在这种不完全成本费用性质的价格水准———价格本身并不包括税金、利润等，一些地方规定水管单位经营收入还必须纳税，或者作为预算外收入缴纳相当高的政府调剂。综上所述，水工程产品与服务资产耗损补偿价格(水费、河费及其他产品和服务价格等)应以成本核算作为核定的基础，以市场导向为核定原则。政府指导，市场调节，与水工程产品与服务的价值相适应。使水利资产耗损得到合理补偿和恢复，使水工程资产经营管理者按其创造的价值得到应有的经济效益，职工得到应有的报酬。

三、改革现行核算办法搞活资产经营机制

水管单位财务会计核算制度是为发展和加强资产管理、提高资本利用率、搞活和发展经济服务的，而只有实现上述资产补偿机制，核算才具有实际意义。现行水管单位财务会计制度是1995年开始实施的，为水管单位的财务管理，经济核算，扩大资本经营效果发挥了很大作用。但随着社会主义市场经济的发展和完善，随着水市场地位的确立和水管单位在市场运行中实践，现行核算制度某些方面呈现出对水工程经营者的制约。因此，笔者认为，应该对现行经营核算办法进行改革，取消公益资产折旧核算项目。这样就解决了因公益服务资产折旧成本数额巨大，无补偿之源，造成资产经营管理者巨额“未分配利润”赤字的现象，搞活水工程资产经营管理机制，促进资产经营者，提高自身经营管理水平，加强内部核算，精减机构人员，提高资本利用水平，降低成本费用。当然这并没有解决公益资产自身运行损耗的补偿问题。真正解决问题的办法，还是要政府和水行政主管部门建立可操作的有实际支付的资金来源的渠道和机制，否则，只有到时候争取国家投入大量资金进行应急维修、除险加固或重建。因此，随着水市场的逐步成熟，解决问题就要从水工程公益服务和经营产品销售服务价格上入手，以其创造的价值为基础，又反映市场供求关系、产品和服务质量。既服从国家对水资源的调控配置要求，又充分考虑水管单位经济效益，定期审价、调价；再配置相应的征管手段。这样才能实现中央领导要求的“使每一个水利工程都能做到以水养水、以堤养堤、以库养库，实现良性运行、滚动发展”，才能保证水利工程按规划设计效益发挥作用，并不断更新改造，提高和扩大其社会经济效益。