财政改革与协商型中央探索

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在中央与地方关系的研究中，占主导地位的观点是集权—分权二分法，即认为中央与地方的关系实际上是一种委托与结构，在这种结构中，中央可以根据自己的意愿随意调整中央—地方之间的权力关系，对地方政府权力的“收”或“放”的主动权基本是掌握在中央手中，地方只是被动的政策执行人。

但这种传统的理论已很难解释新时期的中央—地方关系。当前的中央与地方关系（下称央地关系）已并非简单的命令与服从，而是充满了谈判、妥协与变通。换而言之，中央与地方之间已经是协商型关系。因此，有必要运用新的方法与范式重新审视央地关系，才能发现并解释在央地关系中出现的新因素。

本文主要从三个方面论述中央—地方协商关系形成的内在逻辑。首先阐述财政分权改革所促成的地方政府角色的转变；其次，讨论改革过程中政治集权与财政分权的关系；最后讨论中央—地方双方客观存在的相互依赖以及由此产生的权力“内化”需要，从而论证协商型中央—地方关系是财政分权改革的必然结果。

一、财政分权与地方政府的双向责任

在二十世纪八十年代的分权改革中，除了财政、经济上的放权，地方在政治、行政、立律等权力领域也有所扩展。在很大程度上，地方政府不仅仅是一个基于地方产权的经济实体，而且，还俨然成为国家结构中相对独立的次级权力中心。地方政府这种权力与地位，使它不可能只是作为中央政府的一个机关而存在，而是存在着对中央及对地方的双向责任。

八十年代之后，政府的合法性基础已发生了变化，基于意识形态的合法性逐渐减弱，主要的合法性资源由经济发展提供。由于地方是经济发展的主要推动力量，因而，地方政府的作为，在实际上就与整个政权的合法性基础关系甚大。在这种情况下，地方官员的权威基础也产生了新的因素，一方面，他们事实上由中央任命，因而他们必须对中央负责；另一方面，地方官员必须有效地发展地方经济，维护和代表地方利益，满足地方民众的需求，尤其是地方政府内部、社会精英、城市居民和国有企事业单位职工的生活福利，才能在一个地方获得强有力的支持和较高的权威，否则就会受到地方舆论的普遍谴责。

在中央的目标模式中，地方政府的这种双向责任是有可能统一起来的。为了达成这种统一，中央采取了一种特殊的激励机制，就是将政绩作为考核干部的主要指标，经济发展得好的地方干部可以得以升迁。通常，这种激励机制同产权地方化、地方利益共同体的形成具有正向的、相互加强的关系。它使地方政府能够兼顾它所背负的双向责任：既对中央政策负责，又对地方经济增长率负责。或者说，发展地方经济就是对中央负责。实践表明，在中国现行政治制度下，越来越出现一种倾向：地方政府官员的提升与当地的经济发展是成正比的。地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就增大。[1]

然而，事实上，地方政府这两方面的责任并不总是一致的。比如，由于中央政府推行区域发展战略，这意味着在同一时期，有些地方将为其他地方的发展“多做贡献”；再比如，中央要对整个宏观经济的平衡负责，因而当全国宏观经济发展过快的时候，就需要地方缩减投资，减缓经济发展速度。在大量诸如此类的事务中，地方利益同中央利益并不是完全吻合的。在这些情况下，地方政府必须在对中央的整体利益负责与对地方利益负责之间做出选择。由于地方的产权主要归地方政府，因此，地方利益在很大程度上包含了地方政府自身的利益。这样，地方政府就从单纯的中央政府人，转化为更多地代表地方利益、为地方利益与中央讨价还价的权力主体。

同时，随着地方经济的发展，地方社会也逐渐发育，地方民众、精英及整个地方官僚阶层，也会对地方领导形成压力，使得他们为地方利益而向中央讨价还价。在全国致力于经济发展和物质利益满足的制度环境中，如果地方领导不能对地方经济发展负责，不能找到发展地方经济的方法并取得一定的成绩，他们就会面临自下而上的合法性危机。即使由中央派到地方的领导，也必须明确地代表地方利益，在发展地方经济方面做出成绩，才能获得认同与支持。更重要的是，这种自下而上的认可机制部分地被现有政治制度所包容，地方干部如果不能顾及地方社会的利益，它就有可能被合法地罢免。

地方政府的责任机制的变化，使得地方政府在央地关系中，不可能只是扮演顺从的角色，而是必须经常从地方利益的角度考虑问题。由于地方利益与中央的整体利益并不必然重合，于是地方在同中央的关系中，就产生了经常的谈判、讨价还价。从中央的角度考虑，由于中央的政策必须要得到地方政府的支持才能得以执行，如果不顾地方的反对，对地方下硬命令，则地方在中央的权威下，往往会采取阳奉阴违的方法，变通执行中央的政策。因此，央地关系不可避免地转变为协商和交换的关系。

二、政治集权与财政分权的关系

在改革前，中国高度集权的制度结构之所以能够得以维持，有两个因素是非常重要的，其一是意识形态的有效作用，意识形态本身具有强大的规训功能，它可以约束人们对现实生活状态的期望，因而执政者并不需要太大的成本，就可以实现组织、动员、提取等活动；其二，是权力的克理斯玛效应，也就是基于领袖个人魅力的权威基础。克理斯玛效应会带来惊人的政治效能，如中，领袖个人不通过任何制度与国家机构的作用，就可以实现一种集权领导。在改革前后，这两项因素都受到削弱。带来了中国意识形态的虚弱，同时，尽管邓小平具有巨大威望，然而当年式的克理斯玛效应已难再现。这两项因素变化的结果，直接导致执政党合法性资源的变化。执政党必须寻求新的合法性资源，才能保持并巩固对国家的领导。

之后，当意识形态催生的理想主义激情逐渐消退，人们对现实世界的物质困窘变得更加敏感，“落后的生产与不断增加的物质文化需求之间的矛盾”已成为社会的主要矛盾。新的领导层准确把握到政治生活中的这一变化，并意识到政权的合法性结构已发生了变化，经济发展已经成了稳定政治统治的最有效机制。领导人开始不断强调经济对政治统治的决定性作用，如邓小平在对各省、市、自治区一把手的会议上强调：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”[2]（p194）“政治工作要落实到经济上面，政治问题要从经济的角度来解决。”[2]（p195）“不搞现代化，科学技术水平不提高，社会生产力不发达，国家的实力得不到加强，人民的物质文化生活得不到改善，那么，我们的社会主义政治制度和经济制度就不能充分巩固，我们的国家安全就没有可靠的保障。”[2]（p86）因此，与传统意识形态重阶级斗争等侧重点不同，新的意识形态更加注重现实，它强调基于现代化导向的经济发展，以及基于民族主义的国家富强愿望。由此，发展正式成为政治执政的主要导向。

然而，以财政分权促经济发展的路径，对国家政权内部的权力结构必然会带来影响。无论是出于马克思主义理论的影响，或是出于对中外历史经验的认识，执政党的政治理念中，经济自治与政治集权绝非可以相互孤立看待的。如党内重要的理论家陈云就指出：“中央的政治权威，要有中央的经济权威作基础。没有中央的经济权威，中央的政治权威是不巩固的。”[3]（p365）几年后，宋平再次借陈云的话表达了同样的思想。[4]①因此，改革者必定考虑过的一个问题，就是通过何种机制能将经济自治与政治集权联系起来，如何保证政治集权，并运用政治集权来防止地方可能出现的偏离。虽然在改革时期，地方获得了大量的经济与管理权力，但在政治上，央地关系仍然保留了中央集权的特征。而中央实现政治集权的方式，则主要通过对地方干部的人事控制。国家政治机构的组织原则中，一个非常实质性的原则就是党管干部。所谓的党管干部，就是一切干部都是党的干部，都应该根据他们所担任的职务，分别由中央、各地区及各部门的党委及党组所在单位的党委负责管理。对干部的任免、提拔、调动、审查和干部问题的处理，都必须由党委集体讨论决定。并按干部管理权限，由主管党组织批准。[5]（p384）在理论上，党管干部原则可以实现两大政治功能：第一，保证党对国家政治生活的领导地位；第二，保证一体化的官僚队伍，从而满足现代国家的行政管理需要。党管干部原则塑造的是一种特殊的党国同构关系，通过这一原则，行政组织事实上被镶嵌在党组织之中，中央可以通过各级党委、党组控制各级各类干部，形成了一个层层控制的干部体系。

从宏观上讲，正是由于党管干部原则的存在，才使中央对地方保持了权威的特征，在这一特征中，中央保持其政策制定者的地位，而地方则主要是执行中央的政策。党对干部的控制，使中央能够掌握改革的进程。中央能够克服地方的阻力，自主地推行改革方针，如沿海率先发展战略，就主要由中央政府所推动，尽管受到了内陆省份的强烈抵制。在保证中国改革的大方向，在克服地方保护主义、保证宏观经济平衡以及在诸如防止国家分裂等问题上，由党管干部所保证的中央权威具有实质性的作用。

三、依赖、权力内化与协商型央地关系的产生

尽管中央拥有撤换任何地方领导的权力，但是中央的发展目标导向，使得中央与地方之间已不可能是一种单纯的命令与服从关系，而是一种基于理性选择的交换关系。事实又表明，在分权改革以来，中央与地方的关系已不是简单体现为“中央制定政策、地方执行”，而是充满了谈判、交易、讨价还价。地方力量的兴起所形成的多元力量格局，已经改变了中央与地方政府的政治运作模式。地方政府已经由单纯的中央政府政策的接受和执行者，转化为具有实际的相对独立性的行为主体，中央的许多不利于地方利益的政策得不到有力贯彻，“上有政策、下有对策”。甚至受到公开的抗拒。地方政府为了保护和扩展本地方的利益，在越来越多的政策领域与中央讨价还价。公共政策的制定和执行模式发生了基本的变化，协商的、相互调整的合作模式逐渐取代单向的、中央命令型决策模式。种种情况表明，央地间已经演变为一种基于利益的协商关系，在这种协商关系中，中央与地方都从自身的利益出发来选择自己的行为模式。

这种协商关系主要产生于两种机制：（1）中央与地方的相互依赖性。[6]（p351）一方面，中央必须依赖地方政府，才能实现其发展目标，只有激发地方的积极性，才能实现经济发展；而地方在政治上也依赖中央，尤其是地方领导人，必须得到中央的认可，才能保证其政治前途，同时，地方要加快发展速度，在区域经济发展竞争中获得先机，也必须依赖中央在政策上的倾斜，包括财政转移支付、经济发展自主权限等。因此，综合这两个方面双向依赖的存在，使中央与地方关系中产生了一种协商结构，替代了之前的命令—服从结构。（2）权力内化的需要。尽管意识形态的功效在结束之后明显地削弱，但它仍然是考察央地关系时不可忽视的因素。因为任何权力的运用，都不可能是单纯的基于强力的压制，还要使强力所指的对象，具备服从的内在动机。换而言之，权力拥有者必须通过一定的合法性转换机制，才能持续而有效地运用其权力。李芝兰将这种转换称之为“内化”，她指出，“仅仅依赖中央的政治控制来解释省领导的行为是软弱无力的。理由之一是如此形态的中央权威太过赤裸裸，只有少用才能有效。”地方干部个人之所以采取某种态度或行为模式，是因为他们“接受这种态度和行为背后的根本价值观”。[7]然而，在李芝兰看来，中央与地方之间基于政治与经济利益的协商机制不能形成内化，因为在这种相互利益协商的关系下，干部之所以会采取某种态度或表现出某种行为，不是因为他们有共同的信仰，而是为了取得某种现实利益。②这也就是说，在结束以来的国家政治生活中，意识形态仍然是重要的权力“内化”机制。不过在改革开放以后，使地方服从中央的意识形态重点，从先前对共产主义的强调，转变为对发展、现代化、民族富强及国家强盛的强调，加上中国自古以来的大一统观念，共同构成了维系国家统一的精神力量。

但是，本文并不打算像李芝兰那样，认为上述内化机制才是洞悉央地关系的最关键因素。这显然过分夸大了意识形态的作用，它也无法解释普遍存在的“上有政策、下有对策”、“政令不出中南海”等现象。而且与李芝兰对内化的看法相反，本文认为在新的历史时期，基于利益的协商关系，已经逐渐取代抽象的意识形态，成为权力内化的新途径。在这里，政治关系已经类似于一种市场关系，只要参与其中的角色能够认同交换的规则，那么交换机制完全可以成为新的权力内化方式。而且，这种基于世俗化与理性化的内化机制，比基于抽象意识形态认同的内化机制，更具有持久的效力。在协商型的内化机制中，央地关系中的协商行为主要是基于双方理性计算的策略选择，它同样使央地关系超越了单纯的命令与服从的单向度思维。