诠释行政部门财务体系与内部调节

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本人由于从事行政单位财务工作多年，深知行政单位的财务管理是政府对国家财政收入与分配的管理,是行政管理职能得以顺利进行的重要保证。随着财政改革的不断深入及政府职能形式的不断转变,行政单位财务管理有着许多需要研究的新情况和解决的新问题。本文试图就行政单位财务管理与内部控制内在的有机联系作粗浅探讨。

一、内部控制与财务管理的关系

内部控制的本质可以称之为内部控制结构,也就是构成单位内部运行规律要求的各种具有控制特性的管理制度的基本框架。其在单位财务管理中的作用主要为:

1.监督、检查、揭示和纠正内部任何部门、任何环节管理中的违法乱纪行为,保证国家方针政策、法律法规及单位内部规章制度在本单位得到贯彻执行。

2.规范单位会计行为,保证会计信息的真实性和准确性,真实地反映单位履行行政职能经费运作情况,便于科学合理地划分职责范围,建立相互协调、相互制约机制,发挥财政资金的最大效应。

3.有效监督和制约财产物资的采购、计量、验收等各个环节,防止并及时发现、纠正错误及舞弊行为,杜绝损失浪费,有利于保护国家资产的安全完整。

由此可见,内部控制是财务管理的形式,它融入财务管理的全过程,服从和服务于财务管理的需要。财务管理的变化为内部控制带来新的要求。行政单位内部控制建设是财务管理的重要内容。

二、行政单位财务管理中存在的问题

在市场经济中,任何企业和个人在经营活动中都会考虑成本与效率,努力降低成本,以最小的耗费获得最大的收益。而行政单位履行职能活动的行政绩效要综合考虑有形和无形的、直接和间接的、眼前和长远的因素,行政绩效不易测量,绩效评估操作困难,易放松人们对行政成本的讲求,淡化对行政成本的约束。由于目前我国政府的成本效益理念尚未完全形成,成本控制机制还不完善,管理松懈、控制不严的问题时有体现,导致行政成本逐年攀升。目前行政单位财务管理中存在的问题主要表现在:

1.部门预算编制执行不力,缺乏有效、规范的控制机制,重支出轻管理的现象普遍存在。一是因为单位部门内设机构还未形成统一管理预算的部门,编制部门预算协调管理相当困难。二是虽然每年编制预算要求采用零基预算法,但在实际操作中,基数法仍普遍被采用,在很大程度上直接影响了资金的使用效益。三是编制项目支出的细化程度不够,专项资金使用范围带有很大的模糊性和不确定性,缺少“度”的限定,为一些单位挪用资金、铺张浪费留下了隐患。四是项目支出预算不够严谨细致,存在一定的随意性,使得资金安排和应办的项目脱节，导致在预算执行过程中,追加预算时有发生。影响了预算的严肃性,无法体现预算的计划控制作用。

2.内部制约机制不健全。一个单位财务管理水平的高低在很大程度上取决于内部控制制度的完备与否。有的单位在资金使用中,基本支出和项目支出界定不清,不专款专用,用项目支出弥补基本支出经费不足,用于维持日常公用支出;专项资金使用过程中,重拨款轻管理,重预算轻实绩;支出审批和报销程序不规范,控制不严,超支浪费现象严重;各类资产缺乏有效的管理监督等。这些管理中的漏洞不仅给腐败有可乘之机,而且严重影响了财政资金的安全、有效使用。

3.会计核算、财务管理监督急需完善。目前大部分行政单位财务实行会计集中核算。会计集中核算在规范会计核算行为,防止单位乱收乱支,提高财政资金使用效益等方面起到了积极作用。但随着财政支出改革的深化,财政预算管理和各行政单位财务活动也发生了重大变革,会计集中核算不完善地方日益凸现。重点表现在管理模式上的缺陷:一是单位会计责任主体观念淡化,部门财务管理职能减弱;二是集中核算后,核算中心一人管多个单位的账,难以对统管单位实施全过程的会计监督,造成了会计核算与财务管理分离;三是一些单位专项资金使用混淆不清,专项经费核算失真,使会计核算数据与部门预算编报口径不一致,导致会计信息的准确性、可用性降低,也给项目的绩效考核带来一定的难度。

4.对国有资产重使用轻管理、管理意识淡薄,导致家底不清,资产闲置流失严重。由于行政单位资产以国家财政投入为主,单位无需付出代价,因此一些单位一方面不断申请新建或购置资产,追求高标准高品质,使资产提前更新、低效使用;另一方面,对已购入的资产管理不严,长期不清查盘点,处置随意,账外资产流失现象时有发生,导致账实不符。

三、强化内部控制,提高财务管理水平,降低行政成本

行政单位行政成本运作中存在的缺陷造成了财政支出不合理,加重了财政负担，因此加强财务管理,努力降低行政成本,越来越受到政府的高度重视。本人认为,降低行政成本应从单位自身内部管理改革作为重要切入点,营造良好的内部控制环境,建立健全内部控制机制,找出“关键控制点”,以利于实现管理目标。主要抓好以下几个方面:

1.加大宣传力度,提高单位对内部控制重要性的认识。单位负责人在单位内部控制体系中居主导地位。按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定,单位负责人作为单位财务与会计工作的第一责任主体,对本单位内部控制的合理性、有效性应负主要责任。因此,要进一步强化对行政单位在内部控制方面的宣传培训,提高单位对内部控制建设重要性的认识,建立健全内部控制机制。

2.以预算为前提,强化部门预算约束力。预算化管理是现代财务管理的客观要求,实行以预算为前提的管理模式,关键是建立一套制度化、规范化、科学化的预算管理体制。具体包括:严格界定基本支出和项目支出,运用绩效预算来优化基本支出预算和项目支出预算;细化预算编制,完善预算支出标准,提高预算编制水平;建立专项支出项目库,做到专款使用,专项核算,防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生,从源头上为预算执行提供有效保证。

3.加强财务制度建设,建立有效的支出约束机制。行政单位要做到合理分配使用资金,最大限度地提高各项资金的使用效益,就必需建章立制,做到有章可循,有章必循。而建章立制关键是要理解经费开支标准、开支对象的内涵和外延,使内控制度在政策允许的范围内合理运行。所谓费用开支标准,是国家对行政事业单位进行工作、开展业务活动过程中,所制定的主要费用开支方面的统一规定,是完成各项工作任务、开展财务工作所必需的重要依据。它分政策性标准、统一性标准和指令性标准。行政单位必须掌握好政策,将费用开支标准运用得合理,执行得认真,才能兼顾好国家、单位、个人三者之间的利益。具体操作中可建立分项管理制度:一是综合性的管理制度,如经费支出审批制度、经费开支报销程序、根据各部门职责加强经费预算、执行管理制度等;二是单项的管理制度,如办公费、电话费、邮资费、资产使用等管理制度;三是相关性的管理制度,如公务接待制度、车辆管理制度等。在确保制度科学、合理,符合实际的基础上,应落实部门责任制。只有严格按制度办事,才能堵塞漏洞,防止经费支出中的“跑、冒、漏”。

4.改进和完善会计核算,提高会计信息的及时准确性,适应公共财政改革和管理的需要。一是财政部门要按照公共财政管理的要求,建立规范统一的预算会计体系,为各单位加强管理提供有利的基础条件。二是加强对行政单位《会计法》的宣传学习,强化部门财务管理职能。三是进一步理顺核算会计与报账会计的责任关系,加强职业道德教育和业务培训,使其不仅懂得会计核算,更要懂得财务管理知识,善于理财。四是转变会计核算职能,强化会计监督。要从核算型会计向管理型会计转化,对经费支出内容及时进行分析,实地实时监督,杜绝不规范行为发生,有效发挥财务监管作用。五是提高会计信息质量,确保会计数据的真实性、全面性及可利用性。使单位全面了解经费运作的真实情况,及时掌握实施内部控制所需信息,实行即时控制,提高内部控制效果。

5.完善内外监控制度,做好资产保全控制,确保行政单位国有资产的安全完整。一是建立和完善国有资产管理监督机制,以外部监督推动单位内部规范化管理,减少失控环节。二是各单位要加强资产管理基础工作,建立严格的内部财物管理制度,建立健全资产账簿记录,做到入账时有验收,领用时有登记,确保账与实物一致;落实资产管理、使用责任人制度;资产的报废、调拨和变卖要按规定程序报批,不得随意处置;通过定期全面清查与不定期抽查相结合的方法,及时掌握资产的变动情况。

6.加强财政监督管理,要将监督从事后转向预算管理全过程。对项目支出要进行绩效评价,将评价结果作为今后项目支出预算安排的重要依据。构建以预算管理、会计核算及资产管理为主要监督内容的财政监督机制，促进行政单位加强财务管理,提高财政资金使用效益。