乡财县管革新相关问题探讨

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一、“乡财县管”问题的提出

“乡财县管”是指按照公共财政制度和巩固农村税费改革成果的要求，以乡镇为独立核算主体，在坚持“乡镇既得利益不变、乡镇预算管理权不变、乡镇资金所有权使用权不变、乡镇财务审批权不变、乡镇独立核算主体地位不变、乡镇债权债务关系不变”的前提下，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理方式。这是加强财政资金管理，规范财政财务收支行为的一种跨区域、多层次的财政管理模式，其实质就是“乡财县监管乡用”。

实行“乡财县管”以前，拨付到乡镇的预算资金怎么用、怎么报账，都由乡里自己做主，但改革之后，乡镇的钱都放在县财政统一管理的专用户头里，要想拿出来用，必须要向县财政报账，接受审核。可见，“乡财县管”简单地说就是：乡镇的钱还是乡镇花，但花多少、怎么花却不再由乡镇领导一人说了算，必须经过县财政这个“管家”，乡镇由独立收支的“一级财政”弱化为“半级财政”。与“乡财县管”配套的措施有：银行账户清理、债权债务清理、票据清理、人员清理、建立稽查制度等。这些措施使乡镇的财政收支更加规范透明。

从目前全国各地“乡财县管”改革的实践看，归纳起来主要有三种管理模式：第一种是财政管理型，即乡镇财政预算的编制、执行由县乡镇共同管理，取消乡镇金库和乡镇财政总预算会计岗位，乡镇预算内外收入上划，支出下拨，县财政国库管理机构设乡镇财政总预算会计岗位，乡镇财政总预算会计业务；乡镇各预算单位的财务管理仍由乡镇会计核算中心进行集中核算。安徽、黑龙江、陕西推行“乡财县管”主要以这种管理模式为主。第二种是“统收统支”型，即取消乡镇财政、乡镇金库和所有银行账户，取消乡镇所有的会计岗位，乡镇成为县财政的一个预算单位，其财政、财务由县财政直接管理和核算，乡镇设一名财会联络员或报账员，实行报账制管理。第三种是财务管理型，即乡镇财政仍由乡镇财政所管理和核算，乡镇各预算单位的财务管理由县级会计核算中心实行报账制管理。

近些年来，我国城市的发展速度不断提升，而大部分农村的发展相对缓慢，发展水平低下，特别是日益凸现的农村财政问题已严重阻碍了农村经济社会的发展。为此，我国政府需要对财政体制进行调整，以此来解决束缚农村发展的制度性障碍。

从1994年开始，我国建立了以“分税制”预算管理体制为基础的分级财政管理体制，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，使得我国乡镇具有了完整且独立的财权。乡财政的建立，对于促进乡镇经济和社会事业发展、巩固农村基层政权建设发挥了重要作用。然而，随着时间的推进，这种带有过渡色彩的分权体制暴露出很多问题，基层政权所承担的事权与财权不相匹配在很大程度上加剧了基层政府的财政困难。

自2000年开始试点的“农村税费改革”着眼于调整中央、地方、农民三者的利益结构。农村税费改革经过三年多的努力，在规范收入征管、减轻农民负担方面取得了很大成效，作为一项成熟的财政政策已于2003年在全国铺开。与此同时，乡镇财政管理方面的问题愈加突出，不能科学、民主地规范乡镇财政收支活动，处于弱势地位的农民群体仍将会遭受财政困难的基层政府的变相收费与摊派，从而导致农民负担再度反弹，这将成为事关巩固农村税费改革成果的一个重要问题。

二、“乡财县管”改革的动因

“城乡分治、一国两策”的城乡二元结构。以上分析的都是导致基层财政困难的重要方面，但更为根本的原因在于我国的城乡二元管理体制加剧了城乡之间的割裂状态，中断了社会资源在城乡之间的循环，造成基层财政困难。

目前，我国城市的公共产品主要由各级政府提供。但在农村，尤其在经济落后地区，（许多正外部性极强）的本应由中央政府提供的公共产品都供给不足，对农村公共物品投入的职责留给了基层政府，而“权小能弱”的基层政府只能将投入的成本分摊给农民。可喜的是，城乡二元结构所带来的负面影响正日益受到关注，科学发展观正在形成，国家已意识到社会公平不仅是社会发展的目的，也是实现发展的途径。

三、“乡财县管”在实践中的利弊分析

（一）与改革试点前相比，“乡财县管”具有明显的优点

1、有利于乡镇财政管理体制的逐步调整和完善。随着农村金融体制改革、税务管理体制改革和农村税费改革力度不断加大，乡镇财政收入总量减幅增大，对上级财政转移支付补助依赖度提高，按照规范化管理和让利于乡镇的原则，实行“乡财县管”后有利于上级财政完善转移支付办法，进一步调整和完善新一轮分税制财政体制。

2、有利于乡镇政府转变职能。农村税费改革后，乡镇政府“催粮收款”的历史结束了，农民的负担减轻了，乡镇干部得以静下心来，腾出手来，思发展、谋发展，整合人、财、物资源，创新机制，抓好产业结构调整和农村公益事业建设，把乡镇政府的职能真正转变到统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督上来。

3、有利于公共财政制度的建设和完善。在省市县推行公共财政支出改革的基础上，通过实行“乡财县管”，使公共财政支出改革延伸到乡镇，在乡镇初步建立起符合公共财政体制要求的财政管理框架，通过制定统一的支出范围、统一的定额标准、统一的财务核算制度，有利于推进绩效考评工作，提高了财政资金使用的有效性。

4、有利于遏制乡镇政府债务，缓解财政困难。乡镇财政困难的一个重要原因，就是历史遗留的债务太重，包括以前年度拖欠的工资。实行“乡财县管”后，在清理核实债务基数的基础上，通过采取控制增量、消化存量等措施，合理制定偿债规划，加强消化债务的有效途径，努力缓解乡镇财政困难。

5、有利于乡镇堵塞漏洞，提高财政管理水平。近年来，乡镇财政财务管理中“乱收费、乱花钱、乱进人、乱举债”和“票据不合规、账户不规范、财务不透明”的“四乱三不”现象普遍存在，财政管理水平低。通过对“乡财县管”改革试点县的调查发现，在坚持乡镇“六权”不变的前提下，“四乱三不”现象从根本上得到了遏制，优先保证了国家规定的人员工资和补贴、津贴的发放，堵住了收入截留、流失和支出挪用、浪费的漏洞，扎住了乡镇进人和举债的口子，极大地提高了县乡财政管理水平。

（二）“乡财县管”的主要问题

从我区试行“乡财县管”情况看，尚存在一些问题。

1、与现行的《预算法》有相矛盾的地方。《预算法》第一章第二条规定：“国家实行一级政府一级预算，设立中央和省、市、县、乡五级预算。”实行“乡财县管”后，乡镇预算由县乡共同编制，县财政直接监督管理乡财政财务收支，实行乡镇财政机构的垂直管理，实际上在很大程度上剥夺了《预算法》规定的乡镇政府的预算管理权，使“一级政府一级预算”无法全面落实。

2、影响乡镇挖潜增收的积极性，容易形成等靠要的思想。农村税费改革取消了农业税，大部分地方还改革了工商地税征管体制，由县地税局直接负责征管，乡镇的财政收入总量小，“保工资、保改革、保发展”目标的实现主要依赖上级财政的转移支付。实行“乡财县管”后，财政支出与财政收入之间、财政收入与经济发展之间的联系淡化，等靠要的思想出现，将在一定程度上影响乡镇发展经济和当家理财的积极性和主动性。

3、乡镇巨额的债务包袱将转嫁到县级财政。在实行“乡财县管”后，乡镇偿还债务的积极性不高，同时对清理债务不积极、不主动。长此以往，县级财政将不堪重负。

4、增加行政成本，降低办事效率。实行“乡财县管”后，由于县与乡镇财务管理工作量大，往来频繁，乡镇每调拨一笔资金，就要派人往返于县乡之间，票据安全、差旅费用等问题开始凸现。特别在贫困地区，暂时无法实现县与乡镇通过电子邮件交换票据和电子汇兑，存在票据传递和资金到位不及时的现象，势必造成行政成本增加，办事效率降低。

四、对“乡财县管”改革实践的建议

（一）制定和完善相关配套法律和政策。“乡财县管”改革全国没有统一的管理模式和操作规程，建议各试点地区在实践中摸索和总结经验，特别是财税部门要尽快完善业务操作规程，以确保改革的顺利推进。建议适时修订“预算法”，将“乡财县管”等一些好的经验和做法做出相应的法律规定，确保乡镇财政管理方式改革有法可依。

（二）为县乡财政减负

1、精简乡镇机构和人员，压缩开支。当前，要抓住政府机构改革的机遇，真正把人员减下来，把职能交叉的机构压缩掉。对那些不该由财政负担的事业单位尽快“断奶”，引导、鼓励其走以服务搞创收的路子，对那些超编人员、临时人员和借调人员要进行全面的清理清退，切实减轻财政负担。同时，加强公共经费管理，尤其对乡镇的车辆维修费、办公费、招待费等有关费用制定统一标准，节约财政资金。

2、加大力度化解乡镇债务。一是建立偿债基金，用于专项还债。乡镇政府争取在年度预算中按照当年财政收入的一定比例提取偿债准备金，同时对乡镇预算外收入扣除上解支出和本级支出后的结余部分全部作为偿债基金用于专项还债，以解决乡村债务特别严重、偿债能力特别差的问题。二是对债务予以减息停息。一方面对欠金融部门的债务，在政策许可的条件下，给予减息和停息；另一方面对高息集资，可依据金融部门存贷款利息有关规定，坚决予以停息挂账；对欠融资和正常集资的，分清类别，签订还款计划；对违反规定的融资债务只还本不付息，以达到遏制新增债务，还清旧债的目标。

（三）规范、完善和创新“乡财县管”的执行程序

1、以票控收，堵塞漏洞。一是源头控制。对乡镇征收的社会抚养费资金等要从源头控制，对专用票据实行领用、缴验制度，根据票据的使用情况来核定各乡镇的收入。对于乡镇预算外收入部分，各乡镇必须用县级财政部门统一印制的票据进行收取，如土地的租赁、拍卖、企业的承包金等收入。二是加大宣传力度，使群众认识到票据的重要性。三是及时清理乡镇往来。对乡镇与县直事业单位发生的资金收缴及往来，会计核算中心要借助对乡镇财务和行政事业单位财务统管的优势，定期把乡镇与县直单位之间的往来有机结合起来，发现问题，及时纠正、堵塞漏洞。

2、对乡镇债权债务实行定期对账制度。县会计核算中心应定期对各乡镇的凭证、账务进行核对，并对乡镇的债权债务进行定期清理；同时，县级相关部门应定期对清理情况进行督办检查。

3、加强财政财务监督。县会计核算中心负责各乡镇原始凭证的日常审核，凡未执行预算或不符合财经制度的支出不予报销。县财政、审计等部门定期组织对乡镇经费进行集中会审，重点审查乡镇经费支出范围及开支标准是否合理，财政收入资金有无截留、挪用等。对违反规定的行为由有关部门按照法规进行处理。

4、核定备用金，简化工作流程。为了不影响乡镇用钱，可根据乡镇规模和距离县城远近，提供一定数额的备用金。同时，简化工作流程，减少原始凭证传递和财政结算员往返县城的次数。如遇急事，可特事特办，由乡镇财政所先电话请示批准，从结算户中划拨资金到支出户，然后在规定的时间补办手续。

（四）乡镇干部转变观念，做好本职工作。乡镇财政所人员首先应适应新形势，把工作重点转移到抓收入征管、培植税源、管好支出上来，集中精力做好“乡财县管”改革的收支结算和对账、报账工作，做好粮食直补、良种补贴等直补资金的管理工作，加大服务“三农”的工作力度。其次，乡镇要增强服务意识，提高服务水平，积极推广运用“乡财县管”会计核算和管理软件，逐步实现县乡联网，做到乡镇支出“网上申报、网上审批、网上查询”，提高工作效率，降低乡财县管运行成本。第三，加强业务培训，对财政业务人员在会计操作业务、拨款、凭证、报表及有关内部控制制度等方面进行培训，不断提升业务能力，提高乡镇财政聚财、理财和管财的水平。