对当前服务业发票管理存在疑问的探讨

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发票是指在购销商品、提供或者接受劳务以及从事其他经营中，开具、收取的收（付）款凭证。发票管理是税务管理的重要内容，是税务机关促进以票控税，强化税收征管，提高税收收入的重要手段，也是消费者维护自身权益的重要凭据。因此规范发票管理对维护市场秩序，尤其是加强税收征管有重大意义。然而，目前发票管理尤其是服务业发票管理还存在很多不规范之处值得关注。

一、当前服务业发票管理存在的主要问题及原因分析

以江西省靖安县地税局为例，近年来该局不断加强发票管理，探索新的发票管理模式，取得了明显成效，2006年上半年全县个体工商业户服务业发票缴销总金额为1631.43万元，实现地方各税148.45万元，比2005年同比增长18.01%。其中饮食业实现税收108.08万元，比2005年同比增长18.03%；住宿业实现税收22.19万元，比2005年同比增长18.24%；娱乐业实现税收11.23万元，比2005年同比增长16.56%；其他行业实现税收6.95万元，比2005年同比增长19.21%。但是，绝大多数纳税人的发票缴销金额也即实缴税额与其实际生产经营收入仍有很大差距，尤其是高税率行业纳税人发票缴销情况与其实际生产经营情况相比更是远不相符。主要原因有：

（一）消费者对发票的重要性认识不够

主要表现在：（1）消费者索要发票积极性不高。在日常生活中，许多消费者（特别是无法报销的个体消费者）觉得发票于己作用不大，很少索取发票，有时还会向经营业主提出少收钱不开发票的要求。（2）消费者缺少辨别合法有效发票的知识。有些消费者虽然知道要索取发票，但因为对发票方面的知识了解有限，在消费后只要经营店主给发票就行，也不管发票是否合法有效，甚至于收款收据都行。

（二）纳税人领购、使用发票不够规范

主要有表现在以下五个方面：（1）纳税人采取少收钱等方式，不开具发票给消费者。（2）使用商业零售发票。（3）高税率行业业主从低税率行业业主手中取得发票，如：娱乐业、广告业业主从餐饮业业主及其它行业业主手中取得发票。或者从享受下岗再就业税收优惠的纳税人手中取得发票。（4）从乡镇、外县（市）取得发票，甚至购买假发票。（5）通过门市开具低税率行业发票。

（三）内部管理制度不严，部门之间缺少很好的协调。

主要表现在：（1）征、管、查之间配合不够密切。管理、稽查部门对发票管理不够重视，对领购发票异常的纳税人缺乏有力监控，对接受单位的发票的合法性缺乏经常性检查，对发票违章的纳税人缺乏有效打击，致使发票管理工作成了办税服务厅“一家”的事，发票审核也因人力所限而流于形式。（2）对超期领用发票催缴不力，目前在该局发出的发票有23本发票（剪填式）为多年结转下来的发票已无法缴销，另外还有20户纳税人存在超期使用发票的现象，这样一来不但税款容易流失，而且有损发票管理的严肃性。

二、对加强当前服务业发票管理的几点建议

（一）大力进行税法宣传，建立健全激励机制，鼓励消费者索要发票。加强与乡镇、社区之间的配合，建立健全普通发票违章举报奖励制度，通过建立强大的护税、协税网络，从源头上堵塞发票管理漏洞；推行有奖发票，建议推广“即开型”发票有奖活动和开展二次抽奖活动，设置科学合理的中奖率，提高消费者索要发票的积极性。同时加快推广使用税控机。

（二）坚持定税与发票控税相结合，以定税为主。按现行文件规定，饮食业、娱乐业双定户税款采用发票控税与定税熟高法缴纳税款，以发票控税为主。但就目前情况而言，消费者索要发票的积极性普遍不高，即使推行有奖发票，但因中奖率、中奖面所限对消费者的吸引力也是有限的，这样一来很大一部分税款便不可避免的跑漏了。因此，我们建议对双定户纳税人的税款征收应以定额税收为主，大力推行民主评税、参数法定税，通过设置科学合理的各行业参数如：经营面积、从业人员、路段、商誉、主要设施、设备等测算纳税人的生产经营收入，并以其实际生产经营收入作为计税依据来核定纳税人的双定税额。

(三)加强征、管、查之间的配合，严格发票管理传递制度。对纳税人使用、缴销发票情况要形成定期传递制度，并严格规定传递时间、传递内容、传递方法、传递程序、责任追究。定期组织征、管、查之间联系会议，加强发票管理的研究分析，形成发票管理的合力。使发票管理变办税服务厅“一家”管理为征、管、查“三家”共管。

(四)加强下岗失业人员领购、使用发票的管理。对享受再就业税收优惠的纳税人需领购发票的实行定量定额控制，应通过调查核实其年实际生产经营收入，并以此为根据，在不高于8000元税款以内核定其年发票缴销总金额，避免其为他人代开、虚开发票。

（五）规范发票领购和缴销制度。纳税人领购发票应指定专人办理，领购发票时应要求其发票领购折、经办人身份证、发票专用章三者齐全，避免冒领发票的现象发生；发票售出时要同时盖齐分局发票专用章和纳税人发票专用章，对有店名的纳税人在雕制发票专用章时应使用店名，以利于发票接受单位辨别发票的合法性；对各分局领购发票实行总量控制，通过调查摸清各分局纯营业税纳税人税款总定额，据此测算分局发票使用量，避免分局间串用发票；对饮食业和娱乐业纳税人缴销发票时可要求其附点菜（歌）单作为发票缴销的附件。建议由税务部门统一印制有编号的点菜(歌)单，无偿或按成本价提供给纳税人使用，点菜(歌)单一式四联，一联作发票缴销附件，一联作接受单位报销附件，另两联由纳税人存底，稽查、管理部门应经常对纳税人的点菜(歌)单进行核查。

（六）加强门市开票的管理。对已办理税务登记的纳税人不予在门市上开具其生产经营范围内项目的发票；对其开具比其自身经营项目税率低的项目的发票，应要求其出具付款单位的证明、相关合同、结算单等，并将纳税人开票情况、付款单位证明、相关合同、结算单等及时传递给管理部门，由管理部门上门核实。

（七）加强发票检查，加大对发票违章的打击力度。开展发票专项检查，加强发票日常检查，把发票检查融于日常税务检查中。将发票接收单位也纳入发票管理工作中，建立大额发票抄录制度，并对抄录的大额发票进行定期比对，变“发票发售单位—发票开具单位”二元控制为“发票发售单位—发票开具单位—发票接受单位”三元控制。严厉惩处发票违章行为，改变以往重检查轻处罚的现象，使发票违章处罚真正起到查处一个，震慑一片的作用。