小议房地产税改革的思索

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摘要房地产税是以房屋和土地为征税对象向房屋和土地产权所有人征收的一种财产税，具有调节财产分配、平抑房地产价格、提高土地利用效益的重要作用。国际上各国普遍开征房地产税并发挥了很好的调节作用，有很多宝贵经验可供借鉴。但我国现行房地产税税种繁多、税制设计不合理、征收监管不力，没有发挥其应有的作用。积极推进房地产税改革，就是要简化房地产税税种、改革完善房地产税制度、加强房地产征收管理，充分发挥其应有的调控功能。

关键词房地产税；财产税；税制改革

党的十七届五中全会《建议》提出：“加快财税体制改革。”“继续推进费改税，全面改革资源税，开征环境保护税，研究推进房地产税改革。”据报道，2011年上海和重庆将先行进行房地产税试点，待试点成功后全面推开。但是，对于是否应该全面开征房地产税、如何开征房地产税，当前学界和社会却存在不同看法。对此，我认为，我国应该参照国际经验全面改革房地产税。

一、正确认识全面改革房地产税的重要意义

为什么要进行房地产税收制度的全面改革？从我国现实来说，进行房地产税收制度改革，把房地产税收扩大到所有城乡房地产，全面改革房地产至少具有以下方面的现实意义。

（一）全面改革房地产税是以调控房价为重要内容的宏观调控的需要

自2003年6月以来，调控房价以防止房价过快上涨就是宏观调控的重要内容。但是，国家先后出台“国十条”、“国五条”等房价调控政策，房价却始终持续快速上涨，买房难成为城镇居民沉重的生活压力和精神负担，我国居民的消费能力得不到有效释放，消费不足成为扩大内需的重要难题。而改革目前的房地产税收制度，针对所有城乡房地产开征房地产税收是控制房地产价格上涨的有效措施和必要手段。有研究表明，房产税每年每增加100美元，其房价将会下降600到900美元，即六至九倍效应。[1]由此可以看出，全面开征房地产税，是控制房价过快上涨，让房价保持或回归到合理水平的非常有效的手段。我国居民和企业都积极投资房地产，热衷于炒房炒地，其背后的主要原因之一就是因为我国没有对城乡所有房地产开征房地产税收，特别是没有对居民住房开征房地产税。只要全面开征房地产税收，房价必然在政府的引导下回归合理水平。

（二）全面开征房地产税是转变经济发展方式的需要

“十二五”期间的我国经济工作的主线是加快转变经济发展方式。转变经济发展方式就要调整需求结构、产业结构、投入结构和城乡结构以及分配结构。调整需求结构的首要任务是扩大内需，让消费成为拉动我国经济增长的主要推动力，而扩大内需必须控制房价；调整产业结构就要让我们的经济增长摆脱对第二产业，特别是对房地产业发展的过度依赖，走第一二三产业协调拉动的发展道路，这就需要控制房价和地价的过快上涨、消除房地产投资的投资暴利；调整投入结构，就是要摆脱对资源能源等要素投入的过度依赖，走通过扩大科技投入和管理创新推动经济发展的新路子，而要让科技创新和管理创新成为企业发展的核心推动力就要消除房地产开发的投资暴利，引导实体经济的健康发展；调整城乡结构和分配结构则需要通过降低房价和地价引导农民进城务工经商。所有这一切加快转变经济发展方式、调整优化经济结构的措施都与房地产价格具有密切的联系，都需要对房地产价格进行有效控制，而这种控制的重要方法手段之一就是全面改革房地产税。

（三）全面改革房地产税是完善财政税收体制的需要

自1994年我国实行分税制改革以来，“两个比重”（即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重）不断提高，政府和中央对经济的调控能力不断增强。但是，由于财政税收体制改革的不到位、不完善，中央与地方的财权与事权分配失衡，地方财力极度紧张。地方政府在财政压力下由“税收财政”走上“土地财政”，以政府对土地经营的垄断权力，低价从农民手中买地、高价向企业和开发商卖地，以致房价持续上涨、地王频频出现、强制拆迁不断发生、自焚杀人事件频出，因征地引发的社会矛盾成为当前影响社会稳定的主要因素。这种土地财政不仅侵害着农民的土地财产权利并通过高房价侵害着城乡居民的经济利益，而且严重损害政府的权威和社会公信力，甚至让政府成为人民的对立面。要改变这种局面，不仅需要国家改变目前的土地制度、修订完善土地征用办法和城市房屋拆迁条例，也需要改革完善财政税收体制，实现土地财政向税收财政的回归。全面改革房地产税，让房地产税成为地方财政的主要收入来源是必要的改革措施。

总之，深化房地产税收体制改革，全面改革房地产税无论对于房价调控、经济发展，还是完善财政税收体制、保持社会稳定都是必需的措施。房地产税收制度晚改不如早改，房地产税收全面开征晚征不如早征、局部征不如全面征。

二、其他国家和地区房地产税收的成功经验

目前世界上大多数国家和地区都有房地产税收制度，而且对商业房地产和居民住房全面征收房地产税，有众多的成功经验可以借鉴。因此，我国进行房地产税收制度改革，有必要了解其他国家和地区开征房地产税收的成功经验。

（一）其他国家和地区征收房地产税收的主要做法

中国房地产报组织驻外记者对美国、韩国、日本、德国、埃及房地产税情况的一组报道具有很好的参考价值，我国香港的房地产税收制度也比较完善。现总结如下：

美国房地产税。在美国，对房地产占有、处置、收益等各个环节征收的各类税项总称为房产税。美国的房产税有狭义和广义之分，狭义的房产税是指对房屋本身征收的税，属于财产税；广义的房产税还包括交易税，也就是在房屋买卖时要缴纳的税。目前，全美50个州都征收房产税，这一税目是地方政府的主要收入来源，也是平衡地方财政预算的重要手段。征收房产税的目的是维持地方政府的各项支出、完善公共设施和福利，因此美国房产税的收税主体是郡政府、市政府和学区，联邦政府和州政府都不征收房产税。一般来说，郡税、城市税和学区税三者之间的比例为1:1:5。房产估价和税率是决定其要缴纳的房产税高低的两个关键因素。评估出的房产价值一般仅定为市场价格的50%—75%。加利福尼亚州的法律更明文规定，房产税的税基是政府的专门评估部门所确定的房屋市场价格的40%。房产税的税率每年由地方政府根据各种预算收入和支出的情况而定，因此不同的地方税率会有所不同，并且处于不断的调整变化之中。从目前的情况来看，美国大部分地区房产税的税率维持在0.8%—3%之间，并以1.5%左右的税率水平居多。美国房产的交易税大概为房价的2%—4%，一般由买卖双方平摊，在过户时一次性交齐。一个单身的纳税人出售住满2年的自用住宅时，如果售价与当初的买价相比，收益不高于25万美元的话，便可以享受这部分所得的免税优惠；对于已婚家庭来说，差价收益在50万美元以内，也可以免税。[2]美国房产税的纳税人为拥有房地产的自然人和法人。

包括住宅所有者、住宅出租者，但不包括住宅承租者。美国地方政府规定了一些减免税项目，主要是对自住房屋给予减免税，这是通过减少税基或低估财产价值来实现的。另外还有一种减免房产税的方法，即当房产税超过某一最大值时，纳税人可从州政府得到相应的州个人所得税抵免或现金补偿。美国各州对房产税的减免规定不尽相同。以加州为例。加州关于房产税减免税的规定主要有：（1）纳税人的主要自用住宅，可免除7000美元的房产税。（2）残疾退伍军人可免除最高额为15万美元的房产税。（3）教堂、学校、医院、图书馆等有关的非营利机构所拥有的房屋可免征房产税。（4）对年龄超过55岁以上的老年人，出售了自用的旧住宅后，而在两年内另外购买自用的新住宅时，只要新住宅价格不高于原有的旧住宅卖价，则可按原有住宅的税额来缴付房产税。原则上，纳税人一生只能适用一次。（5）父母儿女之间转移主要自用住宅，不论是采用销售、赠与或继承方式，其转移后的房屋不须重新估价，按转移前的房产税征收，此种优惠原则上仅限于同一州内。（6）合格的房屋建筑商可申请免除附加财产税，建筑商须在开工之前和开工之后三十天内申请，但房屋建筑完工后必须加以出售。[3]韩国房地产税。为了抑制房价过快上涨，韩国政府于2005年出台了综合不动产税，征税对象为拥有房产总价值超过6亿韩元（1美元约合1144韩元）的家庭，并根据房产总价值的不同，税率为每年0.75%—2%之间。此外，韩国从1961年起就征收财产税，这一税种的征税对象是面向所有拥有土地、房产、船舶等实物财产的人，也是根据财产价值不同，所负担的税率也不同。但事实上，综合不动产税的出台对抑制房价快速增长并没有取得明显效果。为了打击房地产投机行为，韩国政府又出台了更为严厉的房产转让所得税，即拥有2套住宅的家庭在购买房产2年之内出售，要缴纳50%的房产转让所得税，拥有3套以上住宅的家庭在购买房产2年之内出售，要缴纳60%的房产转让所得税。即使在购买房产2年之后，拥有2套以上住宅的家庭在出售房产时，仍需要缴纳6%—35%不等的房产转让所得税。随着这一政策的出台，再加上之前的综合不动产税，韩国房地产投机现象得到了很好地控制，房价也基本得到了稳定。

日本房地产税。在日本，房产税不仅涉及房子，而且涉及土地。上世纪50年代，日本在地方税制改革中引进了固定资产税。固定资产税属于地税，由地方税务机关征收管理。固定资产税主要对土地、房屋等征税，纳税人是法律意义上的土地、房屋产权所有者。土地包括住宅、农田、森林、牧场、原野等，房屋包括住宅、店铺、工厂等。每年1月1日在房屋登记簿上登记的产权所有者，有义务向所在的市町村缴税，标准税率为1.4%。而东京都心23区的产权所有者需要将税金缴至东京都而非各自市町村，这是一个特例。对土地、房屋的课税依据是市场价值计征的，日本称之为“适当的时价”。日本一般每三年进行一次基础评估，估价的当年称为基准年度，该年度的价格称为基准年度价值。在其后的两年中，如无重大变化，一般不重新估价。土地价格是依据“路线价”计算出来的。依据固定资产评价标准所确定的路线，其周边的单位土地价格是计算不同地区、不同用途的土地价格的基础，房屋则以房屋再建价格为基础评估。除了固定资产税外，还有城市规划税，这是用于市町村的城市规划或土地区划调整的税种。其纳税人、课税依据等与国家资产税相同，课税对象为城市规划区域里的土地、房屋。税率由市町村自定，但不能超过0.3%的上限。例如，东京都的城市规划税税率即为0.3%，爱媛县新居滨市的税率为0.28%，长野县上田市的税率为0.2%。日本的固定资产税和都市规划税也有相应的减免制度。根据土地和房屋的具体情况而采取差别税率，兼顾社会公平。日本是地震多发国家，如需对老旧房屋进行抗震翻建和改造，依据不同的条件，可获取1—3年不等的固定资产税和城市规划税的减免；再比如，如果对房屋进行节能改造，可依据条件享受1/3的固定资产税减免；65岁以上或者残疾人需要对房屋进行无障碍通道改建的，100平方米以内的房屋可以享受减免1/3的固定资产税。另外，对土地征收的税额达到上一年度1.1倍，超出部分予以减免；不足200平方米的小规模住宅用地，也可享受城市规划税的减免。

德国房地产税。在德国，只要有房产，一般需交纳房产税，只有当房产是文物，而且维护费用超过房产收益时，可以提出免税申请。房产税是地方税，有专门的《房产税法》。计算方式相对简单，是按“统一的征税值”乘以3.5%。然后，再乘以当地确定的税率。“统一的征税值”在德国西部是按1964年1月1日的数字确定，在东部是按1935年1月1日的数字确定，虽然法律要求每6年需重新核算“统一的征税值”，但实际上没有做到，所以德国目前认为此征税值低于实际房产价值。房产购置税可以说是更重要的调节手段。有《房产购置税法》，每购置一处房产，需按房产的实际价值交纳一定数量的税。在德国，房产购置税基本上是按房产价值的3.5%征收，各个联邦州有所不同。例如，首都柏林从2007年1月1日开始为4.5%。

埃及房地产税。埃及房地产税征收的对象为建筑和农业用地。按照规定，建筑类房产分为自用和出租，自用建筑类房产税为总价×80%×10%，于房屋交易时交付。出租建筑类房产税率为租金收入的20%—40%不等。同时，政府对建筑类房产征收治安税，该税项额度为房产总价×80%×20%。以上税种都由房地产所有者承担，埃及政府每10年对所有建筑和农业用地进行一次评估，根据评估结果研究是否调整相关税率。除国家规定的房地产税种外，各省市政府还可根据实际情况征收部分地方性税费，以开罗市为例，还对市内房产征收市政税（净租金的2.67%，由所有者负担）、使用费（总租金的4%，由使用者负担）和卫生费（总租金的2%，由使用者负担）等。为减少低收入阶层的房地产税压力，埃及政府对1977年9月9日后建造的非豪华型住房建筑免收原始税和治安税。与此同时，从购房手续细节上遏制富裕阶层购买多套投资性住房的势头，如购房时需出具此前的住房状况证明，对已有房产者不再提供购房贷款，并且相应提高房地产征税额度和手续费，其中购买2套住房的原始税是1套的两倍，3套则在2套基础上再翻倍，以此类推。另外，由于土地私有，政府在调节住房分配时也从源头——土地层面入手，对拥有多套房产者在购买土地时实施高价政策，而对于建造首套自用住房所需的土地实施调节价。

香港房地产税。香港物业税制度经过近70年的发展，其制度设计、税收征管、评税技术等诸多方面已日臻成熟，在香港保有环节税系中发挥着重要作用。在香港的不动产保有环节，不仅有物业税，还有差饷。差饷又称房地捐，是政府对拥有土地及楼宇的业主征收的直接税。与物业税相比，两者都是对土地、房屋等物业征税，但物业税的课税范围仅限于用于出租经营并获得租金收益的物业，而差饷税是对纳税人拥有的所有土地房屋，包括自用和非自用的都征税。香港物业税的税率为15%，差饷的税率为5%。香港物业税和差饷，都是香港政府重要的财政来源。物业税的课税对象，是香港境内用于出租而非自用的土地（不包括农业用地，但包括码头）、房屋、其他建筑物等物业。香港对物业税的免税情形有：一、对于自有物业，若全部自有自住则完全免税；部分自住部分出租的物业只有自住部分免税；部分自住部分经营的物业全部不能免税。二、对于空置物业，即在课税年度没有被占用的，业主可获免税。

（二）其他国家和地区征收房地产税收的主要经验

从以上各国和香港征收房地产税收的主要做法看，主要具有以下几点共同特征：

1.对房地产都征收房地产税收。尽管各国的做法有所不同，但都对房地产征收财产性税收。

2.房地产税收一般都包括两个方面：一是对房地产保有环节征税；二是在房地产转让环节征税。

3.房地产税收的税基为评估价。房地产税收的税基为评估价，计算房地产的评估市值有3种方式：市场成交法、成本重置法和投资收益法。房地产的评估价一般数年一评，中间没有重大变化不进行调整；税基实际上是评估价的一定比例，一般并不直接按照评估价全值计征。

4.房地产税的税率不等，多在0.8%—3%之间，1.5%为其中值。

5.房地产税收对自用房产和低收入者有所照顾，重点抑制投机需求。

6.房地产税多为地方税种，由市县乡级政府分享，用于地方政府财政支出。

7.香港的房地产税是主要形式是差饷，物业税是房地产税的补充形式，不能把香港物业税与房地产税混同。

三、我国房地产税收体系的现状和缺陷

我国现行的房地产税收是在1994年税制改革以后形成的，主要包括房地产流转税和保有税两方面。房地产流转税是指政府在房地产权利发生转移时，向各方当事人征收的税赋，主要有营业税、契税、印花税、土地增值税、城镇维护建设税、耕地占用税、个人所得税、教育费附加、固定资产投资方向调节税（2000年暂停）；房地产保有税是在一定时期或一个时点上，对个人或法人所拥有的房地产课征的税收，其功能是合理调节房地产收益分配，以确保房地产保有的负担公平，降低房地产作为资产保有的有利性，主要包括房产税、城镇土地使用税、城市房地产税（2007年取消）。据统计，从2001～2007年的7年间，有关土地和房地产的7项税费（即建设营业税、固定资产投资方向调节税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、土地出让金）的收入由1803亿元一步步上升到3073亿元、6239亿元、7443亿元、7139亿元、9429亿元、14379亿元，占地方政府总收入的比重由13.84%上升到了22.94%、32.08%、35.85%、30.06%、32.23%、40.23%。房地产税收已经成为我国地方政府财政收入的重要来源。

但是，从我国目前的房地产税收体系来讲，存在着明显的缺陷：

（一）房地产税收种类繁多，重流转轻保有

我国房地产税收种类繁多，既有营业税、契税，还有土地增值税；既有房产税，还有城镇土地使用税；在正税之外，还有城镇维护建设税和教育费附加。除房地产税收外，各种涉及房地产开发的收费更是不计其数。从房地产开发企业的收费项目上看，有的地方各种收费（如城市基础设施配套费、商业网点费等）多达50多项。从收费比例上看，各项收费占销售收入的35%左右，相当于经营成本及费用的70%。在房地产税收中，重流转轻保有。房地产税收主要集中在房地产土地取得、房地产开发和转让环节，而在房地产保有环节的税收却相对较轻。这种状况的存在一方面加重了房地产开发转让环节的经济负担，导致土地价格持续上涨、房地产价格居高不下；另一方面又使得房地产保有环节经济负担相对较轻，房地产投机现象十分严重，使房地产偏离其居住的基本功能而成为投资升值的工具和载体。这种局面不仅使我国经济发展高度依赖房地产，形成畸形的经济结构和严重的资源浪费，而且不具有推动经济发展的可持续性，反而可能因房地产泡沫过分严重带来经济和金融危机。

（二）房地产保有环节税制设计不合理，征税范围过窄

我国房地产保有环节税收制度设计不合理。房产税只对城镇和工矿区经营性房产征收而不对自用性居民住房征收，只按照房产购买原值征收而不对增值部分征收，只对城镇房产征收而不对农村住房征收，造成城乡税负不公，房产囤积严重，对房产价格控制不能发挥有效作用。城镇土地使用税只对城镇和工矿区按面积定额征收而不是城乡统一按市场价值征收，不能有效发挥土地使用税对土地价格上涨、居民收入调节和城乡土地有效利用的控制调节作用。房产税的征收不包括房地产开发企业在建和没有出售的商品房、城镇土地使用税在房地产企业房屋使用或交付前不征收，等于在房地产价格上涨的情况下鼓励房地产开发企业囤房、囤地，鼓励房地产开发企业减慢工程进度和售房速度以坐等房地产升值。这正是房地产开发企业长期囤地、囤房的重要原因。土地增值税虽然可有有效控制房地产价格的上涨，但其征收力度不足，未能有效发挥对房地产的调控作用。另外，房产税按其原值征收，没有考虑房产价值增值，也没有考虑房产折旧损耗，税收负担明显不合理。

（三）房地产税收立法层次偏低，征管不力

我国现行房地产各税，其法律依据均为国家行政机关制订、颁布的《暂行条例》，而不是由全国人大或人大常委会颁布的税法，立法层次较低。有些税种，几度废立或变更，有失国家税法的严肃性和权威性。我国目前的财产登记制度不健全，尤其是缺乏全国联网的私有财产登记制度，致使不少税源流失，严重影响了税收征管的力度。同时，与房地产税收密切相关的房地产价格评估制度和房地产税收评税政策不健全。以税务部门内部现有的房地产评估机构、评估人员的素质难以适应税收征管的需要。这些情况的存在严重影响我国房地产税收的征收和管理，使现行的房地产税收制度不能发挥对房地产开发和投资的调节作用。

四、改革我国房地产税收制度的建议

根据我国房地产税收制度的现状，结合国外房地产税收制度的情况，我认为我国房地产税收制度必须根据简化、规范、有效、实用的原则进行全面性的改革。

（一）合并税种、简化税制，提高立法层次

对于目前房地产税种中的重复税种进行合并，减少税种，简化税制。一是，改变原有的房地产税税种繁多、重复征收、重流转轻持有的局面，简化税种，合理合并。取消房地产交易环节的房地产交易营业税、土地增值税、城市维护建设税和教育费附加，保留现有的房地产交易契税、印花税、个人所得税、耕地占用税和固定资产投资方向调节税（固定资产投资方向调节税可继续暂停），合并房产税和城镇土地使用税为房地产税。以房地产税的改革为重点进行房地产税制改革，以加大房地产的持有税收负担、减轻房地产的交易负担，加快房地产流转、抑制房地产价格。二是，规范房地产开发收费。对于房地产开发的各种费用进行归类，行政审批类收费予以取消，服务类收费进行规范，改变房地产开发转让收费品种繁多、标准不统一、企业和居民负担沉重的的局面。新的房地产税收制度改革方案设计完成后，经过1～2年的试运行，提交全国人大进行立法，以提高其权威性和严肃性。对新的房地产税应该慎密研究、稳妥实施，全国统一施行，不宜搞试点，以体现税负公平公正原则。

（二）改革房地产税征税范围和计税依据

把房地产税的征税范围扩大到所有城乡非农用房地产。无论城镇还是农村，无论居民自用还是经营用房地产，所有非农建设用地和房产均列入房地产的征税范围，一律依据房地产评估价值从价计征、按季征收。房地产价值评估由独立评估机构依据市场价格进行评估，原则上三年或五年一调整，房地产价值按年折旧递减。房地产价格上升或下降过快（年上涨或下跌超过房地产重置价值10%）时，可进行重新评估。对于没有房屋的建设用地单独进行评估，对于有房屋的土地和房屋合并评估。计税依据为评估价值扣除20%或30%以后的余值，税率仍可为1.2%。农用土地及农业生产配套用房免税，党政机关、人民团体、公用事业、学校、医院、宗教团体等用房地产免税。房地产开发企业在建和已建房地产按其评估价值依率征税。居民用住房无论套数和所在地、无论自用或经营均征税。对居民自用房地产设定房地产税免征额（如人均1000元或2000元），以照顾低收入群体、引导居民在大中小城市、乡镇和农村合理定居。超过税收免征额部分征税，低于税收免征额部分不补，经营或出租用房地产不列入免征范围。

（三）加强房地产税的征收管理

建立全国联网的房地产数据库，对全国所有机关事业、社会团体、企业法人和居民个人的房地产进行全面调查和登记，对其房地产交易、评估价值和纳税情况进行动态跟踪管理，并提供网络查询。为企事业单位和居民个人提供网上咨询、报税和纳税的便利，方便房地产税收的征收和管理，同时提供房地产税收向地方财政的移交记录和使用情况，方便群众监督。

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