分析中国财政改革“三点”

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新中国财政从建国以来已有五十多年的历史。财政改革从1980年实行“划分收支、分级包干”算起已有二十三年。纵观财政的历次改革，特别是1994年实行分税制改革，还有预算管理、农村税费制度以及最近的企业所得税分享改革，都是对国家、企业、个人之间分配关系的规范，总的来说是朝着与社会主义市场经济相适应的方向发展，成绩显著。认真总结中国财政改革的实质性经验，深入探讨财政改革和发展的客观规律，对于今后全面贯彻落实党的十六大精神、更充分有效地发挥财政的宏观调控作用是十分必要的。

财政改革的立足点：公共财政与民主财政

在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动就是公共财政。国家以社会管理者的身份从市场取得税费收入，并将其用于政府的各项公共活动支出，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现社会经济协调发展。公共财政是全面贯彻“三个代表”重要思想的具体体现，是全面建设小康社会的基本保障，是构筑社会主义市场经济体制的紧要环节，是合理转变政府职能的迫切需要。建立和完善社会主义公共财政事关治国安邦、强国富民大计。党的十五届五中全会、六中全会以及《国家“十五”计划纲要》中都对建立公共财政体制提出了明确要求。年前的全国财政工作会议也强调“建立比较完善的公共财政体系”是我国财政改革与发展的目标。因此，把建立科学、规范、完善的“公共财政”总体框架作为中国财政改革的立足点和归宿，应该是没有疑义的。

一、财政改革的立足点之一——公共财政

公共财政的核心是满足社会公共需要。公共财政的基本功能主要是为全社会提供公共产品和公共服务，体现公众整体的利益；同时调控经济运行，促进经济健康稳定增长；优化资源配置，促进经济结构合理调整；调节个人收入分配，保持社会的公平与和谐。在公共财政与公共经济的关系上，“由分门别类的众多部门生产各种公共物品的活动”是“公共经济”，而“为这种生产公共物品的经济活动筹集、分配、核算、管理、监督经济资源的活动”就是“公共财政”。（齐守印，2002年）公共财政也是一种财政运行机制。我国经济模式从传统的计划经济向社会主义市场经济转变是一场“革命”；相应地，建立与社会主义市场经济相适应的“公共财政”机制，也是对传统“国家分配”模式的脱胎换骨的改革。

自我国确定建立公共财政五年来，大家对于公共财政虽然都有了一定的认识，但由于实践的时间还比较短，经验教训还不够丰富，有些人理解得还比较肤浅，仍然沿袭计划经济的思路，认为财政支持经济发展就是把财政资金大量地投向生产性、经营性领域，坚持大办“官营”工商企业，在资金不足时甚至不惜背上沉重的债务包袱；有的或许是受地方利益、个人利益的驱使，大搞脱离实际的所谓“形象工程”、“政绩工程”，而对教师干部工资、社会保障、支农资金等社会公共需要的支出该保的不保，违背了公共财政的原则。发展经济作为党和国家政策的基本点，财政自然应该给予支持和配合。但在市场经济下，经济发展有其自身客观的规律。只要是生产资源丰富、产品优质畅销、经济环境优良、税费负担较轻、企业利润丰厚，企业自然会有迅速的发展，并且会吸引社会的大量投资：“经济”有工业经济、农业经济、第三产业经济，在三业中应该支持哪个产业发展？经济建设又分加工企业和基础设施建设，对这二者应该如何分别支持？“经济”还有国有经济、民营经济、合资经济之分，应该支持哪种类型发展？这在财政给予支持之前都是需要讨论弄清的。再者，财政支持经济发展首先就要多支出，多支出的前提是多收入、多收税，这又与“支持经济发展”相矛盾。这里存在一个合适的“度”，而这个“度”正是要靠建立在公共财政基础上的税收法规和政策来确定的。

再比如，当支持经济发展时又常提到“要集中财力办大事”。这里也有必要先搞清什么是“大事”，搞清“大事”和“小事”的辩证关系；现有的财力是如何分散的，哪些财力可以集中，哪些财力不能集中：“大事”如何办，由谁来办，等等。“经济发展”是客观运动，“发展经济”是人的主观愿望。当人们发展经济的主观愿望与经济发展的客观规律相符合时，经济就能得到健康、持续的发展；当二者不相符合甚至违背时，经济就可能畸形“发展”，走上弯路，甚至出现倒退。因此，还需要从更高层次上加深对公共财政的认识，进一步健全和完善公共财政体制。这里的关键便是要用公共财政的理论、观点分清哪些产品是非公共物品，是可以和应该由市场提供的；哪些是公共物品，是应该由财政提供支持的。这些公共物品中哪个又是最短缺的，是财政必须首先支持的，从而把“好钢”真正用在“刀刃”上，使财政资金产生良好的社会经济效益。

二、财政改革的立足点之二——民主财政

党的十六大把“建设社会主义政治文明”作为建设小康社会的重要目标之一，而政治文明的主要内容就是民主政治建设。如果说“公共财政”与“代表最广大人民的根本利益”在本质上是一致的，那么，“民主财政”也正是民主政治在财政上的具体体现。

财政的民主化建设在我国历来是个薄弱环节，平时强调不多，重视不够，因此关键时刻往往出问题。目前我国社会经济中存在的诸如国有资产严重流失、社会保障体系不健全、社会贫富差距偏大、农民负担仍然过重等问题，除了社会生产力较低、经济管理能力较差等原因外，政治管理、财政管理缺乏民主化也是重要因素。某些地方大搞脱离实际的“形象工程”、“政绩工程”，同时却拖欠干部、教师的工资，对许多该办的社会公共事务也不办，这必然不符合以至违背广大人民群众的利益，也必然得不到大多数人的赞同。市场经济从根本上说是由独立的生产者组成的经济，私营经济、民营经济应该是生产经营型领域的主要成份。财政资金过多地投向生产性、经营性领域，大办“官商”企业，必然与该领域的民营经济产生不公平竞争，形成对民营经济的排挤，必然违背民营经济业主的意愿。而这样的决策之所以能够贯彻执行，大多是个人主观独断的结果，是因为缺乏一套行之有效的民主决策、民主财政机制。一般干部教师、民营企业家的民主权利尚且如此，更不用说被沉重的税费负担压弯了腰的农民们了！

政治是经济的集中表现，财政是经济与政治的结合部。民营经济的发展相应要求政治的民主化和财政的公共化。公共财政是一种体制，也是一个结果。财政要支持经济发展，公共财政要合理有效地提供公共物品，其保障措施和切实手段就是民主财政。民主决策、民主财政一旦实行，违背公共财政原则的事便一般不会发生，即使发生也会减少到最低限度。英国思想家、哲学家罗素明确指出：“民主政治虽然不是一个完全的解决办法，但它是一个主要的解决办法。”“将所有大规模的工业企业和财政收归国有并由政府管理”，还不能保证对普通老百姓有多少益处，“它还需要有一种比以往任何纯粹政治的民主更彻底、更能防止官僚专制、对宣传自由更周密规定的民主来补充。”（见罗素：《权力论》）或者说，“只有公共活动的民主性才能确保公共资源的最优配置”：“从根本上讲，公共财政一定是民主财政、民主活动”。（刘云龙，2001）大多数经济人的偏好的集合是相对稳定的，其走势是比较一致的；而单个人的偏好则具有个性和特点，可能出现摇摆性和不确定性。因此，当我们看到一个地方的经济发展战略、财政收支决策出现重大失误和剧烈变动时，我们就有理由质疑：这个地方的财政是不是公共财政？是不是民主财政？

有无经常的的批评和评论，是民主政治、民主财政的试金石。开展认真的而不是敷衍的、及时的而不是过时的、公开的而不是“私下”的批评和自我批评，是倡导的三大优良作风之一。在党的七届二中全会上，主席讲了“两个务必”之后，紧接着强调：“我们有批评和自我批评这个马克思列宁主义的武器，我们能够去掉不良作风，保持优良作风。”这种优良作风有些久违了，现在应该继续发扬光大。还是罗素认为，在同一张报纸上用相当篇幅发表不同观点，是民主政治的良好体现，这能使读者通过比较，自己判断是非，从而减少许多偏见，因而他不赞成宣传的一致性。如果报纸总是一种观点，一种论调，只是“表扬和自我表扬”，那就与批评和自我批评背道而驰，从而离民主政治相去甚远。那些脱离实际的所谓“形象工程”、“政绩工程”之所以不能及时制止，就是因为缺少民主监督，缺少批评，缺少社会正气。在现实条件下，接受人大的监督和审议是最有直接意义的；同时更要发展充分广泛的民众批评。

财政改革的着眼点：政府职能转变与依法理财

财政，从字面看，是“财”与“政”的结合：“以政敛财”时，“政”是“财”的靠山：“以财行政”时，“财”是“政”的依托。这里的“财”是与“政”即公共管理、国家政治相联系的“财”，“政”是与管理公共“钱财”相联系的政。