探索资源税改革的意义及策略

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改革开放30年来,我国经济社会面貌发生了广泛而深刻的变化。与此同时,经济增长也付出了沉重的资源环境代价。2006年中国国内生产总值占全球的5.5%,却消耗了全球54%的水泥、30%的钢铁和15%的能源。在我国,虽然资源税是个小税种(以2000年为例,资源税收入63.6亿元,在当年税收总额中比重仅为0.5%),但随着自然资源消耗日益严重,资源税日益成为一个非常重要的税种。因此,2009年6月24日,全国人大财政经济委员会在有关报告中建议择机出台资源税改革方案,加快理顺环境税费制度,研究开征环境税。如何改革现行资源税费制度,以解决目前经济飞速发展和资源日益紧张的矛盾,是摆在我们面前的一个重要而紧迫的任务。

一、我国现行资源税的发展演进

对开发利用自然资源者收费是世界大多数国家的通行做法。我国资源税费制度的发展,可以大致划分为三个阶段。

第一阶段:新中国建国初到1984年。我国没有相关的资源税费制度。第二阶段:1984到1993年。1984年我国颁布了《中华人民共和国资源税条例(草案)》,开始征收资源税,鉴于当时的一些客观原因,资源税税目只有煤炭、石油和天然气三种。1986年又颁布了《中华人民共和国矿产资源法》,其中规定:“国家对矿产资源实行有偿开采,开采矿产资源,必须按照规定缴纳资源税和资源补偿费”,采取“普遍征收、级差调节”的原则。1984到1986年主要采取累进税率,以销售收入为税基,以销售利润率为累进依据,后改为从量定额方法征收。资源税立法宗旨是调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入。第三阶段:1994年至今。1994年我国进行了全面税制改革,对资源税也进行了调整。其征税对象为开采应税矿产品和生产盐的单位和个人,列入征税范围的有7个税目,包括原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿、盐。不管企业是否赢利,普遍征收,采取从量定额税率。这是首次对矿产资源全面征收资源税。1994年开征的资源税一直沿用了十几个年头没有较大的变化。近年来,税务部门对石油、天然气等部分资源性产品的税率进行了调整,范围和规模都有所扩大。此外,根据1994年颁布的《矿产资源补偿费征收管理规定》,由地质矿产主管部门会同财政部门征收与资源有关的矿产资源补偿费,主要用于矿产资源管理,目前补偿费率为0.5%到4%。2006年还开征了被戏称为“暴利税”的石油特别收益金。

二、资源税改革的意义

1、资源税有利于我国经济的稳定和可持续发展。首先,我国长期以来的粗放型经济增长方式导致大量资源的消耗与浪费,高耗能行业的高速增长使我国有限的资源面临一个十分尴尬的局面,资源税的改革可以提高资源利用效率,抑制高耗能行业的发展,实现社会经济的稳定与发展。其次,对优质资源实行高税率,对劣质资源实行低税率,调节资源的级差收入,从而排除资源优劣造成单位或个人利润分配上的不合理,维护社会公平和稳定。第三,增加国家财政收入,为我国实现经济的稳定和科学发展提供财力上的保障。

2、资源税可促进资源的合理开发利用。资源税是通过重新配置来平衡与制约稀缺性资源利用和与之相关的环境问题的一种制度性安排。矿藏、水流、森林等自然资源属于国家所有,即全民所有,政府通过对资源课税,使企业有偿开采矿产资源,以保证国有资源价值的补偿。这些税费计入企业的成本中,作为理性的经济人的企业,在利用资源时就会考虑到其稀缺性和有偿性,进而提高资源的开发利用率,最大限度合理、有效、节约地开发利用资源,缓解当前资源日益稀缺和经济发展的矛盾,促进科学发展观的全面落实和资源节约型、环境友好型社会的创建。

3、资源税有利于调节单位和个人的投资行为。税收是调节经济的重要杠杆。国家可以通过对不同资源征收不同税率来调节纳税人的经济行为,比如对稀缺或重要资源实行较高的税率,对较为充裕的资源实行低的税收税率,这样企业或个人就不会一哄而上对稀缺资源进行疯狂式的开采,而是权衡利益做出最优决策,在一定程度上可以实现资源得到更加合理的开发和利用。同时,通过资源税调节产品价格,可间接影响消费者的选择,使其在使用产品的过程中会有意识地增强节约资源观念。

三、中国现行资源税制存在的问题分析

1、现行资源税税负过低且征税范围过小。我国于1984年开征资源税,1986年和1994年先后又进行了改革。但我国资源税长期存在着一个突出问题,即税负过低。资源税税负低,一方面表现在征税范围比较小,另一方面也与当前资源税“从量计征”的征税方式有关。我国于1984年推出资源税的时候,只对原油、天然气、煤炭、铁矿石征收,其他矿产品暂缓征收资源税。1994年税制改革时,扩大了矿产资源的征税范围,但对其他非金属矿原矿征收范围仍然有限,有百种以上的非金属矿原矿未纳入征税范围,且未包括森林、草原、海洋、淡水等重要的自然资源。而且现有征税范围的税额标准普遍比较低,资源税的实际税负在不断下降,过低的税负无法实现调节作用。

2、现行资源税在总税收中所占比例过小。由于我国资源税征收的范围小,税率低,使得资源税至今在我国税制体系中只占据很小一部分,尤其是在资源战略地位日益显现的今天,资源税保护资源和环境的重要作用未能充分发挥。从全球资源的紧缺、资源价格的不断上扬来看,我国扩大资源税征税范围、不断调整资源税征收比例非常必要。

3、税率确定机制不科学。现行资源税条例采用从量定额征收,没有制定出科学合理的税率确定机制,应纳税额与价格变化相脱离,国家并未由于资源价格上涨而多收到税,资源税收人增幅较小,占全国税收收入总量的比例呈逐年下降的趋势。另外现行资源税条例是根据开采和生产应税产品的销售或自用数量,而不是根据储量对纳税人征税,企业对开采后未销售或自用而积压或浪费的资源不需要付出任何纳税代价,造成大量资源的积压与浪费。许多企业在巨大利润的诱惑下,采取“掠夺式”开采,采富弃贫,采易弃难,大矿周边地方挖小矿,资源遭到严重破坏。有资料显示,我国煤矿回采率平均只有35%,一些乡镇煤矿回采率仅15%,有些甚至低于10%。这意味着一个实际储存100万吨的煤矿,只开采了l0万吨就被废弃,还有90万吨被白白浪费。我国对资源产品征收的税种除资源税外,还对土地资源征收耕地占用税、城镇土地使用税和土地增值税。同是对土地资源征税,却有三个不同的税种,这在很大程度上引起社会成员的不理解和不满意,带来征管中的阻力。不仅如此,除了对土地资源征收多种税外,地方政府还要收取名目繁杂的费用,如土地补偿费、矿区使用费、矿产资源补偿费、安全生产费等,形成了税费收入远远大于税收收入的状况。

4、资源税的收入分配体制不合理。资源税划为中央与地方共享税,意味着地方政府可以通过开采资源获得50%的收入,刺激地方政府对本地区资源的过度开采,造成资源的极大浪费,不利于国民经济的可持续发展。我国资源分布很不均衡,资源税划为共享税,对那些资源缺乏的地区不公平,也不利于资源丰富地区改变靠自然资源获得财政收入的观念。现行资源税的收入分配格局是,海洋石油资源税归中央,其他资源税归地方。这种分配格局不利于中央的宏观调控。因为海洋石油以外的资源税收入全部给地方,中央对地方的资源开发利用项目宏观调控的权力有限,特别是对于节能降耗项目、新能源研制开发项目等,中央财力支持的力度就会弱化。并且这种分配格局刺激了地方的急功近利,部分地方政府为了眼前的利益乱上资源开发项目,特别是个别地方默许小煤窑、小油井的乱采乱挖,导致资源的重大浪费和恶性安全事故的接连发生,给国家和人民的生命财产造成了重大损失。

四、改革和完善我国资源税制的设想

1、完善资源税的立法宗旨。我国的资源税立法应当树立环境保护和可持续发展的理念,对于资源开采者所发生的任何环境保护或恢复支出在计税时给予相当有利的扣减,从而构建起“监督合理、激励有效”的资源开采和利用机制,从根本上提高资源的开采和利用效率,更好地实现资源税协调人与资源关系。

2、扩大资源税的征税范围,开征新的资源税。现行资源税制度覆盖的征税范围较小,基本上只属于矿藏资源占用税的性质,征税范围远远小于世界其他国家的资源税,不能充分发挥税收杠杆保护自然资源和生态环境的作用。现在许多国家对国有、或虽非国有但对国计民生有重大影响、或具有重大生态环境价值的资源征税。我国应首先考虑将水资源等生态资源逐渐纳入征税范围,取消水资源补偿费,对用水单位和个人区别对待,征收水资源税、环境保护资源税,对不按规定退耕还林、造成大气污染和水土流失的企业和单位,按影响环境程度设置税率,逐步用经济手段约束环境治理行为。待条件成熟后,再逐渐扩大对土地、森林、草原、山岭、滩涂等其他资源征收资源税。在具体征税办法上,对于森林资源一般按照采伐数量计征;对于草原、山岭、滩涂等资源,则按照占用面积或利用这些资源所生产的产品数量或销售收入从量或从价计征。

3、确定合理的资源税税额,调整资源税的计税依据。根据资源的稀缺性、不可再生性和不可替代性的特点,应当取消资源生产环节的产品税,改变现行资源税以销售量和自用数量为依据计算税额的方法。对于纳入资源税税收范围的应税税目,应根据其稀缺程度、人类的依赖程度、其替代品的开采成本、自身的开采成本及该行业利润等因素。

计算课税税额,同时依照资源本身的优劣和地理位置差异向从事资源开发的企业征收高低有别的税额。对于那些不可再生、不可替代的稀缺资源课以重税,通过扩大资源税的征税范围和上调税额来引导资源利用企业有效地利用有限的资源。同时将税额与资源回采率挂钩,将资源回采率和环境修复指标作为确定税额标准的重要参考指标,以促进经济主体珍惜和节约资源,保证资源得到充分合理的利用。具体而言,建议将煤炭资源固定税额标准由目前的0.3-5元/吨提高到1-10元/吨,天然气资源税率由目前的2-10元/千立方米提高到5-20元/千立方米,石油资源税率由目前的8-30元/吨提高到30-60元/吨。另外,考虑以不同的资源回收率制定不同的资源税税率。回收率高的税率低,反之则高;或者以60%的资源回收率为分界线,制定不同的资源征税起点,达到规定回收率者,以12%的销售利润率为征收起点,达不到规定回收率者,以6%的销售利润率为征收起点。

改变资源税计税依据,将现行的以销售数量和自用数量为依据的计税办法调整为以产品产量为依据计税。同时做好资源税税源变化情况的调研分析工作,与地质矿产部门配合,定期进行重点资源普查工作,建立资源税体系的区域性计算机网络和数据库,保证及时、准确、科学地掌握应税资源的变化情况及规律,确保资源税税收负担公平合理。

4、调高现行资源税的税率。在充分考虑市场因素的前提下,本着“不可再生资源高于可再生资源,稀有程度大的资源高于普通资源,经济效用大的资源高于经济效用小的资源,对环境危害大的资源高于危害程度轻的资源,再培育周期长的资源高于再培育周期短的资源”的宗旨,重新确定税率,适度提高资源税税率标准。

5、调整资源税归属为共享税。就目前情况来看,资源税作为共享税比较合理。同时,要充分利用资源税返还给地方的财政资金,建立一套资源开发和环境保护补偿机制作为农民利益和生态环境的补偿。按照“分步实施,逐步到位”的原则,综合考虑资源有偿使用和资源税改革进展情况及矿业企业承受能力,研究分步调整矿产资源补偿费费率,并建立与资源利用水平相联系的浮动费率制度。

6、税费并存,各自发挥不同的调节作用。一是资源税作为普遍调节的手段,其主要作用是调节资源的级差收益,促进资源的合理开发,遏制资源的乱挖滥采,使资源产品的成本和价格能反映出其稀缺性。通过征税,为政府筹集治理环境的必要资金,维护代际公平。二是将权利金或特别收益金作为特殊调节手段,其主要作用是调节暴利,维护国家的权益和社会公共利益。当然,权利金或特别收益金并非只针对石油,建议对一些价格暴涨的矿产资源产品(如铜、钨等有色金属)也应适时开征权利金或特别收益金。三是矿产资源补偿费作为专门的调节手段,其主要作用是保障和促进矿产资源的勘察、保护与合理开发,提高对矿产资源的有效利用,控制资源开采过程中的“采富弃贫”现象。四是将探矿权使用费、采矿权使用费作为行政性收费,主要作用是促进矿业主管部门的管理和监督,加强对矿业企业勘察、开发的科学指导。

7、完善资源税税源监控机制。一是税务登记的源头控管。首先应该从登记这一源头切实加强纳税人的户籍管理,严格登记管理制度,建立以工商、矿产、安监、公安注册登记为源头的信息网络体系,建立健全资源税重点税源监控和税收源泉控制机制,防止漏征漏管。二是完善属地征收管理,提高税收征管效率。