机动车环境税暂不宜开征透析

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[摘要]我国财政收入水平已不低，与机动车相关的税负已不轻，而环境保护并不是我国财政支出的重点。研究发现，开征机动车环境税在目前税制下会构成重复征税，同时又不能达到改善空气质量的目的，还会降低我国居民收入在国民收入分配中的比重，从而抑制居民消费和抵消积极财政政策效应，不利于我国经济的回升。如果为开征机动车环境税而刻意进行环境税费改革，则目前的国际经济环境还有所欠缺。因此，当前我国暂不宜开征机动车环境税。

[关键词]机动车环境税；重复征税；居民收入；预算基金

2009年6月26日，美国众议院通过了《美国清洁能源安全法案》，该法案授权美国政府可以对出口到美国的产品自由征收碳关税，对每吨二氧化碳征收10～70美元。“呼吸税”这一名词走红。而对机动车的污染排放物征税(下文简称机动车环境税)则无异于机动车的“呼吸税”。2010年1月27日《新京报》提到环境税税费改革，机动车将可能纳入征税范围，环境税再次吸引公众眼球。随后，国家税务总局财产行为税司副司长杨遂周指出，环境税税制正在研究之中，具体的征税范围、开征时间，管理机关尚未确定。本文在此仅讨论机动车环境税能否带来空气质量的改善等问题。

一、机动车环境税费改革权衡

现行与机动车有关的税收至少包括增值税和消费税及其附加、车辆购置税、车船税、资源税等6个税种。机动车、燃油的增值税普通税率是17％，乘用车消费税税率从1％～40％不等，无铅汽油消费税税率为1.00元／L，含铅汽油消费税税率为1.40元／L，柴油消费税税率为0.80元／L，车辆购置税普通税率为10％，车船税年定额税率36～660元每辆或者16～120元自重每吨。资源税在原油开采、销售环节征收，增值税及其附加在生产、销售环节征收，消费税及其附加在机动车、成品油的生产环节征收，车辆购置税在购置后入户时征收，而车船税则在车辆保有环节按年征收。所以综合来看，机动车的税负已经不轻了。仅就汽油消费税来说，无铅汽油1.0元／L的定额消费税税率意味着其税负已经超过15％(93号无铅汽油现含税价约为6.5元／L)。如果不调整现行有关税收政策，机动车环境税至少会带来两个方面的重复征税：

1.征税目的上的重复。如果说消费税中乘用车和汽车轮胎这两个税目的设置主要是抑制奢侈消费和长线产品调节，还没有着重考虑机动车尾气对环境的损害，那么成品油消费税、资源税就已经包含了环境污染与保护的因素，所以机动车环境税的开征明显会造成征税目的上的重复征税。

2.征税环节上的重复。首先，机动车环境税的纳税人应该是机动车所有者或者实际管理人，选定的征税对象应该有利于税款的便利征收。其次，顾名思义，机动车环境税应该是对机动车所排放的尾气征税，而将尾气作为征税对象是缺乏可操作性的。从税源管理的角度看，源泉扣税有利于征管，那么只能将燃油或者机动车本身作为征税对象；或者将废气排放换算至燃油消耗，这样还是将燃油作为征税对象。另外，为实现税负公平，污染物排放量大的税负重，机动车环境税的征税对象也应该与燃油相关。所以，如果征税对象确定为车辆本身就与车船税重复；如果确定为燃油又与成品油消费税重复。事实上，由于机动车负担的相关税种已经涵盖了机动车生产至保有、使用环节以及燃油的生产和销售环节，机动车环境税的开征在征税环节上必然会与现有税种重合。

如果调整现行税收政策以避免重复征税带来的税负提高，则又会在一定时间内提高税务机关的征税成本和纳税人的税收遵从成本。目前有效运行的税种尽管存在一些不足，但无论从征收效率还是保证财政收入水平来说都还是可以接受的；而现在应当进一步落实结构性减税，促进我国经济形势的好转。笔者欲强调的只是近期，尤其是在后金融危机背景下，还不适宜推出这一牵涉面广的税制改革。因为造成现在的空气污染等生态环境危机的根源不是税制上的问题，而是财政上的问题，更深层的原因则是我国经济增长方式和能源利用效率的问题。

二、我国现行税制与环境问题

本文讨论的机动车所造成的环境污染主要是尾气排放，也就是空气污染，如氮氧化合物。目前对机动车环境税的研究不多，而更多是从环境税这一更广泛的领域去研究我国开征环境税的必要性以及可能出现的各种问题及应对方法。西方学者提出了环境税的“双重红利”假说，即所谓的“双赢”目标：一是环境目标，能够将环境污染的外部成本内部化，从而有效地抑制污染，实现环境状况改善；二是非环境目标，利用其税收收入来降低现行税制对劳动和资本产生的扭曲作用，从而促进经济增长。孙刚等认为我国在环境保护方面采取的税收措施对生态环境的保护范围有限，也无法满足环境保护所需资金。现有文献所做的研究大多没有涉及这两个目标都要依赖于经济增长方式和财政支出结构。笔者认为，我国环保方面税收措施的不足是充分考虑了经济增长方式的结果。

事实上，我国的国情与西方国家有较大差别，尤其在经济增长方式上。我国学术界普遍认为，我国的经济增长方式是粗放型的，2003年我国单位CDP能耗是日本的10.40倍，是世界平均水平的3.33倍。

2008年我国可比价格单位GDP的能源消费是0.152千克标准煤，反比2003年的0.129千克标准煤上升了17.83％，说明我国能源消耗型经济增长方式没有根本上的好转。在这种情况下，如此抑制能源消费显然会对GDP增长产生较大的负面影响。所以环境税对我国是一个折衷，并不是“双重红利”。开征环境税能不能带来社会福利的改进取决于环境税所组织的财政收入形成的财政支出能不能弥补其带来的经济增长损失，机动车环境税作为环境税的一种也是如此。笔者认为，税制能不能做到“绿色”，关键要看财政支出是否“绿色”。

三、机动车环境税的政策目标

从理论上说，开征机动车环境税的政策目标主要有三个：一是筹集财政收入；二是空气污染治理；三是经济效应，也就是为了特定的经济目标，如鼓励某些行业或者抑制特定行业的发展。国家政策研究机构暂时还没有提到机动车环境税的具体政策目标。按主流观点，机动车环境税的政策目标是为了改善空气质量。下面笔者分别就上述三个政策目标具体展开讨论，说明开征机动车环境税是否能够实现这些目标，进而说明在我国开征机动车环境税的时机是否成熟。

1.筹集财政收入的政策目标。目前我国财政收入占GDP比重已经不低，许多学者明确提出我国宏观税负过重了。据国家统计局初步测算，2009年国内生产总值为335353亿元，按可比价格计算比上年增长8.7％，全国财政收入预计达到68477亿元，增长11.7％。这可以初步估算2009年我国财政收入占GDP比重为20.42％，如果考虑政府土地拍卖等其他收入，则比重会更高。而中央政府已明确表示2010年要执行一系列的政策性减税措施，所以开征机动车环境税不应该定位为筹集一般意义上的财政收入。当然，从财政收入的绝数额来看，财政资金不是充足的，特别是对承担了大量具体事务的地方政府

来说，环保支出确实不足，远远低于其他国家的水平，但这是财政支出调配和支出效率的问题。我国财政支出方向是固定投资、一般公共服务和公共安全支出，而环境保护支出只是其中很小的一部分，2008年人均环保支出只有112元，仅占财政支出的2.32％。(详见表1)。近年我国财政收入增幅比较大，均超过GDP的增幅，而其增收的部分主要被基础建设和一般公共服务所消化，环保方面支出的绝对增长量并不高。也就是说，目前我国的财政还无暇顾及太多的“绿色”支出，那么“绿色”税收先行就值得商榷。

2.治理空气污染的政策目标。我国目前实际有效运行的18个税种所组织的收入在原则上是纳入财政整体预算体系的，并没有建立起严格对应的专项支出基金，不像美国等国家的许多支出项目采取基金的管理方式。上文笔者已经论述了我国环境保护支出过低并不是因为政府财政收入不足，而因为其不是财政支出的重点，而且这部分环保支出还包括了环保部门的部分行政、检测等费用，因此，财政支出中真正用于污染治理的费用额度会更低，而污染治理的重点又是工业“三废”和生活垃圾以及生活废水，对空气污染治理的投入微乎其微。2010年中央预算环保支出1412.88亿元，中央本级支出55.26亿元，对地方转移支付1357.62亿元，因此预计2010年全年环保支出大约是1600亿元(在环保支出中，中央预算支出通常占总支出的90％以上)，而且本年度的环保支出重点也不是空气污染治理。如果机动车环境税不能有所突破，及时建立空气污染治理的专项支出基金，那么其治理空气污染的作用就会受到广泛的质疑。因为如果不能将机动车环境税所组织的税收收入建立起用于治理空气污染的专用基金，机动车环境税收入就会被挪用至其他方面，政府预算大幅提高空气污染治理资金预算支出就很有可能落空，进而希望其能切实改善空气质量的愿望就会落空。如果不能达到改善环境这一目标，那么机动车环境税最终相当于执行了简单的增税政策，与当下应对金融危机的刺激内需的大方针是不符的。所以，如果不是为了建立专门的空气污染治理基金，就没有必要开征机动车环境税。

3.经济效应目标。那么开征机动车环境税是为了发挥其经济调节效应?环境税的经济学基础是负的外部性。根据庇古理论，将外部成本内部化，理论上这是帕累托改进，实际则因为开征环境税的负面影响而变得复杂。要想获得机动车环境税的双赢效应，就应该在征收机动车环境税引起的经济损失和税收收入循环收益之间达到一个平衡。机动车环境税也是如此。机动车环境税主要是为了消除机动车对环境的负外部性，其直接经济效应包括两个：(1)组织为治理空气污染所必需的财政资金，这个目标无法实现(已在上文讨论过)；(2)对机动车行业、居民消费的直接或间接影响。

一是在一定程度上会抑制机动车行业的发展。首先，汽车业是我国产业部门中的重要组成部分，是国家鼓励发展的行业。其次，财政部刚，2009年实施的“汽车下乡”政策延续到2010年12月31日，“摩托车下乡”延续到2013年1月31日。农民购买指定范围内的机动车财政支出将给予补贴，主要是轻型客货车和摩托车，均是关系到进一步促进农村客货流通和提高农民收入的车型。如果近期内推出机动车环境税，则明显会抵消部分乃至全部财政补贴，农民将难以得到实惠，还会间接损害国家政策的信誉。而且，在消费税、车辆购置税上国家政策也明显向小排量乘用车倾斜，2008年9月1日起1.0L以下(含1.0L)排量乘用车的消费税税率由3％下调至1％，而今年1.6升及以下排量乘用车减按7.5％的税率征收车辆购置税。所以，近期内推行机动车环境税也会明显抵消之前的政策效应。如果说开征机动车环境税的目的是抑制高排量汽车的消费，那么简单提高其消费税税率即可。事实上，2008年就是如此，对排量3.0L至4.0L(含)和4.0L以上的乘用车大幅提高了消费税率。

二是降低居民可支配收入，抑制居民消费。机动车现已成为我国居民的日常生活、工作、出行的必需品，尤其是摩托车之于进城务工的农民，所以开征机动车环境税并不能显著降低居民对机动车的使用率。机动车环境税有直接税的性质，税负不能转嫁，开征这一税种无疑会直接加重居民的负担，降低居民可支配收入，降低国民收入分配中的居民分配份额，这与2010年政府工作报告所强调的提高居民可支配收入是有冲突的。事实上，我国居民收入占GDP比重已经很低，杨卫华呼吁改革税收制度，提高居民收入比重和运用税收手段，减轻税负，增强居民的消费能力。而安体富、蒋震则旗帜鲜明地提出，我国居民最终分配率一直在下降，至2009年仅为58.9％，远远低于具代表性的发达国家，如美国平均73.4％和日本2005年的73.4％；而导致居民最终分配过低的一个原因就是政府税收收入的快速增长。

四、政策建议

综上所述，笔者认为目前我国不适宜开征机动车环境税。即使是为了改善空气质量而要获取这一部分税收收入，也可考虑将其直接并入车辆购置税、车船税或消费税中征收。如2009年燃油税费改革就直接将“燃油税”并入消费税从而提高了成品油的消费税税率。笔者并不是反对保护环境，也不是反对重新设计与环境保护有关的税制，笔者强调的是近期还不适宜推出这一牵涉面广的税制改革。因为现在的空气污染等环境问题并不是税制上的问题，而是经济增长方式与财政支出方向的问题，更深一层原因则是我国经济增长方式和技术创新的问题。

笔者认为，就机动车空气污染而言，治理的基本思路是污染治理与机动车产业技术升级相结合，因为技术相对落后的机动车其单位物污染排放要严重得多。首先要加大环保资金的投入，转变财政支出结构，至少将财政收入增收部分拿出10％用于治理环境污染，如此可使10年内环保支出占财政支出的6％；更好的方法是建立相应税种的环保专项基金，保证专款专用。其次，要淘汰落后机动车的生产，引进和推广更高环保标准的机动车。这一过程中，需要我国政府为这些主动进行技术升级的企业提供积极的财政和税收政策支持，大致可从以下三个方面开展：一是对环保技术研发或者引进先进技术的企业给予财政补贴；二是为这些企业提供税收减免等税政支持，比如对达到某一更高排放标准的机动车大幅减免增值税或者消费税；三是在机动车购置和保有环节实行区别对待，对达到更高排放标准的机动车减免车辆购置税和车船税，鼓励居民购买环保车辆。同时严格执行机动车报废制度，对部分机动车“以旧换新”进行财政补贴，如“汽车下乡”和“摩托车下乡”等。如此，既可推动产业技术升级，又可改善环境，并为居民特别是广大农民带来实惠，可谓“一举三得”。最后，对于大型环保工程项目，为弥补财政资金的不足，也可以采用BOT的方式，以充分调动社会闲散资金支持环保建设。也许多年以后我们会发现，这一部分的财政支出所带来的对经济的刺激作用比单纯的基础建设或者重复投资更加有效。