政府间财政资源合理配置透析

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[摘要]中央和地方税收划分是处理好政府问财政资源配置的一个核心问题，也是影响中央和地方关系的重要因素。建议从两级政府间财政资源优化配置的标准和实现机制出发，重构中央税体系，完善地方税体系，采取税基分享代替税收分成的分配办法，实行适当赋予地方税权和减少政府层级等配套措施，以进一步完善我国的分税财政体制。

[关键词]税收划分；税基分享；地方财力

1994年的分税制改革实质上是中央政府和地方政府划分所有权和比例分成的结合，它改变了财政收入包干体制下的定额分成合同和比例分成合同形式，增强了中央政府和地方政府的税收激励；改变了地方的诸侯经济，使得“两个比重”(国家财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重)不断提高。通过1995年的政府间财政转移支付制度到2002年的所得税收人分享改革等一系列的后续改革，较好地完善了我国的财政体制。可以说，分税制改革出色地完成了初始目标。但是所谓的“政府间财政资源的最优配置”是相对于政府在特定时期、特定条件下所管理与服务的经济与社会发展目标而言的，是相对的，而不是绝对的。因此，重构中央税体系、改善地方税体系、进一步完善分税制、协调政府间财政关系的任务迫在眉睫。本文首先讨论政府间财政资源优化配置的标准，分析政府间财政资源配置的实现机制，进而提出以税基分享代替税收分成的分配办法，适当赋予地方一些税权和减少政府层级等基本构想。

一、政府间财政资源优化配置的标准

自我国实施分税制财政税收体制并开始建立“公共财政框架”以来，税收的征收和分配是从根本上影响中央与地方关系的第二种基本方法，成为政府间财政关系的焦点。财政资源尤其是税收资源在政府间的配置如何达到帕累托最优，一直是各国在财政体制改革中追求的主要目标与最终理想。从理论上，美国著名财政学家马斯格雷夫提出了税收划分的七个原则，美国经济学家埃克斯坦也提出了按受益原则进行税收分享等分权理论，但具体到各个国家，不管采取集权或分权的财政体制，都注意将各级政府的责权利有机结合起来，以利于充分发挥各级政府的积极性和主动性，并从本国的基本国情出发，以契合一国的政治、经济体制和经济发展阶段。因此，这里我们假定实际上我国并不存在最优的政府间财政资源的有效配置，而只有最具适应性的政府级次财政资源配置模式。

(一)保证中央政府的财政实力，以发挥其统筹全局、维护政治经济和谐稳定的作用

从政治层面来看，国家的结构形式对一国财政分权制度模式的选择具有一定的影响。我国采取的是中央集权的单一制结构，这种国家结构是经济文化发展不均衡和特定历史传统的产物，有其存在的比较优势。这种体制要求必须有一个强有力的中央政府来实现国家的统一和协调发展，因此，保证中央政府的财政收入、提高宏观政策调控的能力成为政府间财政资源配置的首要目标。从经济层面上来看，我国现在实行的具有中国特色的市场经济体制在重视市场机制在资源配置中的基础性作用的同时，更加强调经济、社会的统筹协调发展，重视宏观调控体系的建立和健全。这些都要求中央政府具有实现统筹全局的财政实力。如图1所示，中央财政收入自1995年以来一直保持较高的增长率，这表明分税制改革实施后，中央财政的收入能力获得大幅提升，为其实施更为有效的宏观调控、协调地区间收入差距提供了强有力的资金保障，但这种符合中央政府目标的最优财政资源配置也存在很高的机会成本。

(二)发挥地方政府的自主权和信息优势，以实现财政资源的优化配置

根据建设社会主义公共财政的要求，政府职能应该从经济建设转向为居民提供高质量、低成本的公共服务上。地方政府在提供公共服务方面具有巨大的优势。从反映居民公共需求偏好的角度看，地方政府更接近自己的民众，获得居民公共需求偏好信息的真实性、准确性较高。

由于存在经济活动中信息的不完全和不确定性，中央政府可能发生“偏好误识”，提供的公共服务不一定能很好地满足居民的需求，造成财政资源配置的低效率。地方政府是财富创造的直接管理者，如何发挥管理者的积极性，是达到财政资源配置优化的主观条件。这种积极性的发挥要求地方政府有一定的自主权，这种自主权体现在财政上就是享有一定的财政受益权、财政立法权。在正常条件下，地方政府有可预期的、逐年增长的税收收入与分配，可以根据地方资源禀赋的特点，将财政收入更加合理地用于地方的经济建设，而避免出现短期效应。但实际情况并不乐观。如图2所示，分税制改革以来，地方财政收入的绝对值始终低于中央财政收入，且其增长率呈现大幅震荡的趋势。当然这与当时的财政政策转变和宏观政策调整是密不可分的，但直接影响了地方政府拥有可预期的、可增长的税收收入与分配，对地方财政资源优化配置是不适当的，这也反映出我国分税制度的完善任重而道远。

二、政府间财政资源配置的实现机制

(一)事权与财力匹配，形成中央与地方财政资源的初次分配

事权与财力的划分是实现政府间财政资源配置的基础，事权和财力的明确和清晰程度直接关系到分税制改革的成败和持续性。对事权和财力进行合理划分的一般原则是根据公共产品层次理论来划分中央和地方政府的事权范围。按照受益范围的不同，公共产品可以分为全国性、区域性等不同层次，全国性公共产品如国防、基础教育、环境污染治理和生态保护等应由中央政府来负担，区域性的公共产品如地方基础设施、基本公共服务等应由地方政府提供。上文讨论了地方政府提供公共产品的效率高于中央政府，一般认为公共产品能够由较低行政部门提供的，最好不由上一级部门供给，以避免财政效率的损失。科学地划分事权和财权、明确政府间的财政支出责任要以法律的形式固定下来，避免“越位”行为的发生。在税收收入划分方面要根据国民经济整体发展的需要，体现税收分割的功能性和便利性等。

(二)以公共服务均等化为目标，通过转移支付形式，实现财政资源的再分配

2006年10月11日，中共中央十六届六中全会审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。其中，“基本公共服务体系更加完备”被明确列为到2020年中国构建社会主义和谐社会的9大目标和主要任务之一。转移支付制度是分税制不可缺少的核心环节，尽管世界经济合作发展组织对中国公共财政支出的实证研究表明转移支付不能根除地区差异，但却可以改善税制结构，还可以弥补财政资源在初次分配中的不足，为地方政府提供足够的财力支持；同时，保障全国的均衡发展和实现公共服务均等化。

在完善转移支付制度的过程中，要实行一般纵向和特殊形式的横向转移(例如5.12汶川地震后省级政府间的资金补助)相结合的模式，以促进国民经济协调发展；逐步取消保护既得利益的税收返还和政策目标不明确的体制补助；科学合理地界定转移支付标准，对一般性转移支付项目要在实行总额控制原则的基础上留有一定的自由裁量权；同时要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估，防止资金被截留和挪用，以提高其使用效果。

三、政府间财政资源优化配置的基本构想

目前，我国正在进行新一轮税制改革。在这次改革中，已经实现了内、外资企业所得税的统一，并顺利开征了燃油税，增值税转型也已经在全国铺开，社会保险税呼之欲出。在进行新一轮税制改革的同时，必须合理进行税收收入的划分，才能更加有利于资源的合理配置。实现税收收入在中央和地方政府之间的合理划分，需要建立起一套减少共享税、完善地方税制和实现税基共享、分率征收模式的有效率的税收分配体系，以保证各级政府财政职能的发挥和资源的合理、有效配置。下面针对支撑我国税收收入的几个税种做具体分析：

(一)重构中央税收体系

1.把增值税确定为中央税，发挥其主体税种的作用。增值税是我国的主要税种，在1994年分税制改革中，为兼顾中央和地方利益，将增值税划为共享税。实践证明，把增值税作为共享税，造成一些地方政府采取盲目投资、盲目引资、重复建设、经济割据等手段以增加投资和经济总规模的方式来增加地方的税收收入，同时还存在着生产地和消费地之间的税负转移，容易导致地区间增值税税基和税源的争夺问题；并且把增值税作为共享税，地方政府一直认为中央财政所占比例过大，地方拥有的比例过小，对此问题争论不休。将增值税确定为中央税，作为中央的固定收入，同时给地方增加新的主体税种，可以有效提高“两个比重”，保障中央财政的主导地位和宏观调控的力度；同时，也可以调动地方的积极性，有利于完善以增值税为主体税种的流转税体系。在当前国际金融危机不断蔓延的大背景下，在把增值税作为中央税的同时，更需要切实发挥“消费型”增值税刺激投资特别是民间投资、促进产业结构调整和技术升级、提高我国产品国际竞争力的作用；进一步提高劳动密集型产品的出口退税率，降低企业成本，促进就业。

2.把社会保险税作为中央税，以实现社会保障的全国统筹。社会保险税是发达国家普遍开征的税种。我国目前实行的社会保险费的征收办法，资金来源单一且缺乏刚性，导致支出难以保证，同时存在着支出约束机制不健全、资金浪费较为严重而且保障面较窄的弊端，难以适应市场经济和现代企业制度的要求。开征社会保障税可以稳定地筹集社会保险资金，建立具有权威性的覆盖城镇行政、事业和各类企业职工以及个体劳动者的社会保险制度，不仅有利于劳动力市场的建立，而且也减轻了企业的负担。虽然我国各地经济发展差异大，社会保险缴费(税)水平有着明显不同，但是从社会保障制度发展的趋势来看，实现社会保障的全国统筹是一个大的趋势。社会保险税的收入归属中央后，每一个公民都可以在全国各地享受到社会保障的公共服务，从而避免了由于人员流动导致的社会保险在地区间接续困难。

3.证券交易印花税按来源地实行中央与地方共享。我国现行证券交易印花税是作为共享税来进行征收管理的，在收入划分上实行中央与地方分享，由中央政府和深沪两地按一定比例分成，这样其他资金来源地政府就被排斥在收益分享之外，形成了地区间利益分配不公；同时深沪两地政府由于受地方利益的驱使，两地交易所争夺企业上市与追求高额成交量的过度竞争在所难免。这在客观上引发了各地政府间的矛盾，既不利于资源的合理流动，也不利于证券市场的规范发展。因此，改革后的证券交易税在收入划分方式上应做合理化调整，实行中央、深沪两地与其他地区共同分享的政策，由中央政府与各地政府按确定比例分成。具体操作方式可以有两种选择：一种是按照上市公司所在地来确定税收收入的归属；另一种则是按照投资者交易地来确定如何划分。两者相比较，由于目前我国上市公司大多集中在经济较发达地区，而边远及经济相对落后地区上市公司较少甚至没有，如果以上市公司所在地为标准划分证券交易税收人，将不利于各地区的均衡发展。但随着人们理财观念的更新，边远及经济相对落后地区的股民人数将呈上升趋势，采用后一种方法则可以避免这一弊端。有鉴于此，宏观政策上理应向中西部地区倾斜，笔者认为采用后一种方式较为合适。

(二)完善地方税收体系

1.短期内，可暂时以营业税作为主体税种。现行地方税中只有营业税和企业所得税是比较大的税种，增值税划为中央税以后，会大量减少地方的财政收入，影响地方政府提供公共产品的能力。因此，选择一个税源稳定、税基较宽、能够满足地方经济社会发展需要的税种作为地方主体税种成为当务之急。从营业税的特点来看，其税源主要分布在第三产业，比较分散，特别是零售商业和饮食服务行业，个体户所占比重大，适合地方征管。将营业税作为地方税主体税种能够把地方利益和第三产业的发展结合起来，有利于第三产业的发展和产业结构的调整，还可以为社会提供大量的就业岗位，有利于整个社会的和谐发展。若把营业税作为地方税的主体税种，还必须做好以下工作：一是在费改税过程中将一些收费项目纳入到营业税当中，以扩大营业税的税基，也可以减少收费过程中产生的问题和矛盾；二是将第三产业中的新兴行业纳入到营业税的征税范围，以有效增加营业税的收入规模。

2.长期来看，宜以财产税作为主体税种。财产税以其自身的特点，天然符合地方税设计的需要：(1)税源充足并且相对稳定，不易发生大规模的迁移。(2)具有重要的调节收入分配的作用，可以通过调节财产所有者的规模、数量等因素而获得级差收益，与所得税相比能够在很大程度上改变社会财富分配不公的现象。(3)财产与其主人的居住地通常是一致的，既然享受到了地方的公共服务，地方政府向其征税也符合取之于民、用之于民的税收理念。以对房地产保有环节征税为主的财产税作为地方税的主体税种，可以促使地方政府优化本地投资环境，提高公共服务质量，吸引更多的投资，使财源经久不衰。

(三)逐步减少共享税种，提倡税基共享，分率征收

1994年的税制改革借鉴了西方市场经济国家分税制的实践经验，在税制中设计了一些中央地方共享税，如增值税、资源税、证券交易印花税，2002年所得税也成为共享税，再加上本质上也是中央和地方共享的营业税和城建税，从而导致共享税在整个税制中比重过大。在税收共享层面，我国的分税制度安排并没有完全遵循税种本身属性，而是将收入规模大的几个主要税种都设置为共享税，从而在减小改革阻力、调动地方财政积极性的同时，也造成各级政府收入结构雷同的局面。从政府间的税收资源划分情况来看，普遍存在着共享税设置过多、规模过大的问题，应考虑适当减少。因此建议把增值税、资源税作为中央税，营业税、城建税作为地方税；但考虑到我国经济发展的不平衡性，企业所得税作为共享税可以扭转地区财力差距扩大的趋势，应继续保持不变。在统一企业所得税之后，应该给予中西部地区更多的税收优惠政策，以吸引沿海地区的企业向西部发展，实现共同富裕。在合理减少共享税种的情况下，分享机制是国际上通行的做法。税基分享制的要旨就是税基由中央政府统一确定，不同层级政府共享税基、分率征收。这种分享方式在美国的具体实践中已经取得了很好的效果。1997年国务院曾将金融、保险企业缴纳的营业税在5％税率的基础上提高3个百分点作为中央收入，这是税基分享模式在我国的首次尝试。这种分享模式的最大优点是可以使中央和地方收入都能建立在分享经济发展红利的良性循环的基础之上，使各级政府的财政收入具有高度的可预见性，也使各级政府能拥有自身的主体税种成为可能，可以更好地安排公共支出，使整个社会经济进入良性发展的轨道。

四、财政资源优化配置的实现路径

从系统论的角度看，经济社会是一个相互联系、互相促进的大系统，其中任何一个子系统的改革和变迁，都将面临两种情况：一是其他子系统也相应发生改革和变迁，从而实现系统的整体变革；二是已经变革的子系统被其他子系统所阻碍，从而使该子系统的革新被抑制和扼杀。事实上，中央和地方税收划分制度必须有一定的配套措施作保证，并且还要注意和其他制度之间的协调、配合与兼容。

(一)逐步减少政府层级，降低财政资源配置的社会成本

目前我国由五级政府构成，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，各级政府都要求有自己的稳定税基，那么如何合理地划分税收收入将是一个难题。国家“十一五”规划中有两个非常重要的改革方向：一是理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省对县的管理体制；二是在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级”。“省管县”、“乡财县管”的改革试点正在有条不紊地进行当中，政府层级的减少会大大降低政府的运转成本，降低国民负担，也为更好地解决政府间财政资源的配置问题创造了良好的外部环境。

(二)适当赋予地方政府部分必要的税收立法权

税收立法权是税收划分的重要内容，地方拥有税收立法权是提高资源配置效率的要求。税收立法权实质上是一种特殊的资源配置决策权。在不违反统一税法的前提下，可把不需要全国统一的、地方特征明显的一些地方税的税权下放给地方，对于一些区域性、地方性税种，可根据各地实际需要和可能，由地方各级权力机构行使立法性职权，由地方自行决定是否开征，税率的高低和税基的宽窄由地方调整，这样可以更好地发挥地方扩大财源、组织收入的积极性。当然，为了避免地方政府对税收立法权的滥用，新税种的开征要得到中央政府的同意，并且在中央政府的监督下进行。

(三)税收管理权的进一步合理划分

为了适应分税制改革的要求，1994年分设了国家和地方税务局，对加强税收征管、减少偷税漏税、保证中央税收收入的完成发挥了应有的作用，但在运行过程中也暴露出征管成本增加、分工不合理、国地税之间难以协调等问题。笔者认为，应该将国、地税合并，精简人员，成立征收局和稽查局，加大对违反税法行为的打击力度，保证国家的税收收入顺利入库。另外，取消乡镇一级财政，进行乡镇财政由县财政管理的体制改革，对于乡镇事务的收支，按照资金来源和预算支出，归口到县级财政预算之中。