改进预算约束软化论文

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编者按：本文主要从预算约束软化及主体构成；我国高校预算约束软化现状；我国高校预算约束软化原因；我国高校预算约束软化的改进建议进行论述。其中，主要包括：零基预算法正逐步替代“基数+因素”法,预算编制渐趋合理、长期亏损的国有企业并不会被市场所淘汰、预算约束软化并非国有企业等营利性组织独有的现象、预算约束软化不仅存在于国有企业中,而且存在于高等教育领域、许多高校重视预算资金分配,而忽视预算资金管理、预算管理财务措施不到位、在缺乏举债可行性研究的情况下,突破预算约束、预算约束体管理意识薄弱、预算支持体父爱情结严重、预算约束缺乏有效的事后评估与审计制度、强化预算主体管理意识、健全高校财务预算硬约束监督和控制、预算执行缺乏控制机制等。具体请详见。

近年来,随着高校经费体制改革不断深化,高校预算管理工作取得了积极的进展,从内容到形式都发生了新的变化。从预算编制方法来看,零基预算法正逐步替代“基数+因素”法,预算编制渐趋合理。从预算内容看,收入预算由重视拨款转向同时关注自筹收入。支出预算由宽打宽用变为精打细算,控制的目标更具体。从预算控制上看,各级财务活动由不重视预算到月、季、年对照预算分析执行进度等。但当前,许多高校也存在着约束软化现象,这是造成大学资源利用效率低下的重要原因。

一、预算约束软化及主体构成

20世纪70年代末,匈牙利籍经济学家科尔奈在其著作《短缺经济学》中首次提出“预算约束软化”(SoftBudgetConstraint,SBC)这一概念,用以描述匈牙利从传统计划经济向市场经济转型时期,其国有企业的经济行为及其绩效。科尔奈指出:由于总是受到财政补贴或政府追加投资、减税等其他形式的救助,长期亏损的国有企业并不会被市场所淘汰,国企的经营者通常情况下也将会预期得到国家财政支持,从而严重削弱市场机制,造成对整个市场肌体的腐蚀。上述现象,科尔奈称之为“预算约束软化”。

预算通常存在两个主体:一个是预算约束体(budgetconstraintor-ganization),即当实际支出超过政府预算确定的支出数时,如果没有外来资金的支持就无法继续存续的组织;另一个是预算支持体(budgetsup-portingorganization),即当预算约束体入不敷出、出现赤字时,给予资金支持的机构和组织。

据我国审计署最近几年就中央预算执行和其他财政收支所展开的审计结果分析,预算约束软化并非国有企业等营利性组织独有的现象,在我国一些非营利性的组织如高校也存在着类似的问题。即只要存在控制联系,组织之间都可能会有预算约束软化现象产生。

二、我国高校预算约束软化现状

预算约束软化不仅存在于国有企业中,而且存在于高等教育领域。在我国,高等教育被视为准公共产品。高校在生产和提供高等教育准公共产品的过程中会发生各种各样的资源消耗,包括物化劳动和活劳动的消耗,即准公共产品成本。高校准公共产品成本,是指高校生产和提供一定种类和数量的准公共产品所消耗的以货币表现的全部实有资源的总和。高等教育准公共产品成本其中一部分由国家承担,集团经济研究2007·7月中旬刊(总第236期)原则上说,高等学校不管负债多少,政府(国家)都不会容忍该校破产。另外,政府的拨款与学校上一年度的资金使用情况在一定程度上是挂钩的。如果一个学校精打细算有余额,则这个学校就有可能在下一年度中获得较少的拨款,而支出大于收入的学校可能反而会获得较多的拨款。在这种情况下,很多学校倾向于追求办学成本最大化,而不是最小化,造成资金的使用效率非常低。具体而言,高校预算的软化现象表现为:

第一;许多高校重视预算资金分配,而忽视预算资金管理,在资金的合理使用方面无法做出统筹安排,存在着一定的盲目性,偏离预算计划轨道的现象常有发生,导致资金使用效益不高。由于预算编制存在不科学、不实际等问题,单位将精力多用于凑预算,应付预算的调整和追加,而较少关注预算的执行情况,资金投向是否正确。资金使用效益如何,有无超预算支出等等问题得不到足够重视,为预算而预算。预算应有的作用被削弱,浪费现象屡见不鲜。

第二;预算管理财务措施不到位。目前大多数高校的财务预算只有收支预算。同时部分高校由于财务措施的不到位,使预算内外资金不能完全融合,甚至人为地将预算外资金不纳入预算。虽然有些院校对自主办学增加创收有所认识,但由于受本位主义的影响,没能把各项收入全部纳入学校的预算之中进行统一管理、统一核算,仍存在着相当一部分的遗漏、隐匿现象。尤其是个别下属学院、下属部门仍存在着截留创收项目收入、另立“小金库”、搞资金体外循环的违规行为,这就造成资金统筹安排程度低,不同部门的经费水平也存在调节不均,削弱了预算管理的完整性,整体性。

第三;在缺乏举债可行性研究的情况下,突破预算约束,以举债方式应付增加的预算支出项目。忽视有关政府预算约束,举借债务缺乏调查论证,当债务导致其无以为继时,上级主管部门为维持其日常运转,只能提供资金支持,以专项补助、补贴等方式来消化这些历史包袱。

三、我国高校预算约束软化原因

预算约束软化的原因是多方面的,JanosKornal,EricMaskin和GerardRoland(2002)认为,预算约束体的生存动机是预算软约束的主要诱因。预算约束体的领导总是把自己的机构看得特别重要。而且,他们的职位不仅为其提供了物质条件,还带来特权、声望和权利。所以,多数机构的领导都会为本机构的生存而顽强努力。他们认为,预算支持体之所以愿意提供资金支持,可能出于以下原因:政治安定、温情主义驱使它援助预算约束体,为了自己的前途而挽救发生财政危机的组织。另外,机构间的裙带关系、政治压力和贿赂等对预算支持体的不良影响软化了政府预算约束。就我国高校而言,预算软约束现象严重的原因或多或少与上述因素有一定的关系。笔者认为,高校预算软约束的主要原因有五方面:

第一;预算约束体管理意识薄弱。一部分高校在自主办学方面缺乏法人意识,对预算管理的宣传力度不够,没能把各方面的理财意识和积极性充分地调动起来。部分高校尚未意识到建立一套完整的财务预算管理体系,包括预算组织、预算制度、预算执行及考核具体办法的必要性。预算管理工作松散,预算编制粗糙,预算执行随意性大,随意追加支出或更改预算清单现象仍有存在。

第二;预算支持体父爱情结严重。科尔奈指出:国家或政府同高校之间的经济关系可以用父母和子女之间的经济关系来类比,父爱情结是造成预算软约束的最直接原因(Kornai,1980)。在一定程度上,国家和高校之间存在着长期隐含合约关系,即国家有责任维持高校的长期生存,而高校对国家则负有服从其指令的义务。这种隐含式合约关系实际上就是一种科尔奈意义上的父子关系,即指令———服从的关系,而非平等合约关系。在这种隐性合约中,国家或政府作为合约方不能“退出”,也不能中止合约关系,从而对合约承担无限责任,面对一些高校不切实际的大幅扩张,办学效率极其低下,国家却只能以高额财政拨款为代价来维持这些低效高校的生存。另外,政府除了有经济目标之外还有非经济目标。当政府官员可以对高校进行有效控制时,高校的某些预算方面的管理和运行能力,就可能由于要适应政府的非经济性目的的需要(例如增加就业率和保持稳定等)而有所降低了。

第三;预算执行缺乏控制机制。一些高校的财务预算在实施过程中,约束力偏弱。预算制定后没有设定分层控制制度,预算管理责任也没能做到层层落实,,因此在预算的执行过程中,支出很少受到预算的约束。开支前不计划,开支后审批不严的现象仍有存在。有时费用开支标准遇到某些“具体情况”时,强行打破预算,从而费用得不到及时控制,预算约束力降低。

第四;预算约束缺乏有效的事后评估与审计制度。由于单位性质决定,高校往往以社会整体效益为重,较少关注经营效益,故一般未建立一套完善的预算执行的分析、考核、审计制度。在编制支出预算的过程中缺乏充分的量化分析和科学论证,无法做到以收定支。考核监督意识不强,指标不明确,预算执行结果未能与经济责任人的经济责任挂钩,未能与职工的激励机制挂钩。预算执行没有约束力,致使高校整体管理水平得不到提高。

第五;高校会计信息的不对称及其准公共产品本身的难计量性。高校所提供的高等教育这一准公共产品的质量本身具有难以计量的特性。教育服务质量,教学水平高低以及科学研究的价值很难精确确定,因此我们在确定高校的投入和产出关系时也不可能有精确标准,这必然造成事前无法准确制定研究项目的预算。且由于高等教育准公共物品的交易没有价格信号的标识,会计信息不对称的特点使某些研究者可以此为借口要求追加经费。信息不对称也使高校的预算缺乏有效的外部监督,使其预算约束软化。

四、我国高校预算约束软化的改进建议

高校应当改进预算约束软化的现状,使其预算制定可信可行,具有操作性,预算管理规范、合理、有效。

第一;强化预算主体管理意识。无论高校还是有关政府主管部门都应转变观念,提高对高校预算管理的认识,广泛宣传加强财务预算管理的深远意义,树立正确的高校财务预算管理意识。作为预算约束体的高校应当认识到:

(一)实行财务预算管理是高校建立自我约束、自我控制、自我发展的良好机制的有效办法,能优化资源配置,强化单位管理,提高高校行政办事效益。

(二)增强财务预算法制观念,强化预算约束,实现预算管理的科学化、法制化是全面贯彻《预算法》的要求。作为预算支持体的有关政府主管部门也应当摒弃父爱意识,认识到:财务预算管理不仅仅是高校的工作,而是整个社会各项资源的优化整合,它的战略性和系统性要求社会各职能部门共同参与,共同监督,它是一个系统工程。

第二;提高高校预算组织体系的完整性。建立健全高校财务预算管理组织体系,包括组织机构、制度建设等。第一,各高校可根据实际情况设立财务预算管理委员会。财务预算管理委员会是财务预算管理中的领导性组织,在财务预算的编制执行与控制、调整分析与考核中起着不可或缺的“舵手”作用。第二,高校要建立健全各种预算管理制度及相关实施细则(包括预算编制、执行调整、分析考核各阶段),使高校财务预算工作既有法可依,又有规可循。

第三;健全高校财务预算硬约束监督和控制。硬约束是相对于软约束而言的,其目标是建立让收入制约支出的机制。健全高校财务预算的硬约束的可从以下方面着手:

(一)建立预算执行岗位责任制,以制度定责任。

(二)完善高校内控机制,利用不相容职务分离控制,会计系统控制,风险控制等方法对预算执行过程进行自我检查、制约和调整,保障预算良好实施。

(三)充分发挥内部审计作用,利用内审对预算执行过程进行监督。内审不仅要对财务状况的真实性、完整性和绩效性进行监督鉴证评价,还要对预算执行过程进行监督评价,发现问题及时查明原因,提出解决办法。

(四)建立担保的制度,以借贷者本人的全部或部分财产作为担保,提高借贷风险。

(五)健全外部会计监督制度,高校可聘请专业的注册会计师,严格监督高校会计制度的执行。注册会计师的作用在于监督和信息沟通,其职责主要包括两方面:一方面负责将学校资金流转情况制成报表,定期呈送政府部门。政府部门将根据报表对资金使用效益作出评估,将评估结果纳入对高校经营者的评价中,并根据评估结果决定是否为高校偿还债务。另一方面,注册会计师负责及时向学校经营者汇报本校各部门的资金使用情况,以避免出现各部门财务支出不合理的情况。

笔者认为,高校预算软约束的主要原因有五方面:

第一;预算约束体管理意识薄弱。一部分高校在自主办学方面缺乏法人意识,对预算管理的宣传力度不够,没能把各方面的理财意识和积极性充分地调动起来。部分高校尚未意识到建立一套完整的财务预算管理体系,包括预算组织、预算制度、预算执行及考核具体办法的必要性。预算管理工作松散,预算编制粗糙,预算执行随意性大,随意追加支出或更改预算清单现象仍有存在。

第二;预算支持体父爱情结严重。科尔奈指出:国家或政府同高校之间的经济关系可以用父母和子女之间的经济关系来类比,父爱情结是造成预算软约束的最直接原因(Kornai,1980)。在一定程度上,国家和高校之间存在着长期隐含合约关系,即国家有责任维持高校的长期生存,而高校对国家则负有服从其指令的义务。当政府官员可以对高校进行有效控制时,高校的某些预算方面的管理和运行能力,就可能由于要适应政府的非经济性目的的需要(例如增加就业率和保持稳定等)而有所降低了。

第三;预算执行缺乏控制机制。一些高校的财务预算在实施过程中,约束力偏弱。预算制定后没有设定分层控制制度,预算管理责任也没能做到层层落实,,因此在预算的执行过程中,支出很少受到预算的约束。开支前不计划,开支后审批不严的现象仍有存在。有时费用开支标准遇到某些“具体情况”时,强行打破预算,从而费用得不到及时控制,预算约束力降低。

第四;预算约束缺乏有效的事后评估与审计制度。由于单位性质决定,高校往往以社会整体效益为重,较少关注经营效益,故一般未建立一套完善的预算执行的分析、考核、审计制度。在编制支出预算的过程中缺乏充分的量化分析和科学论证,无法做到以收定支。考核监督意识不强,指标不明确,预算执行结果未能与经济责任人的经济责任挂钩,未能与职工的激励机制挂钩。预算执行没有约束力,致使高校整体管理水平得不到提高。

第五;高校会计信息的不对称及其准公共产品本身的难计量性。高校所提供的高等教育这一准公共产品的质量本身具有难以计量的特性。教育服务质量,教学水平高低以及科学研究的价值很难精确确定,因此我们在确定高校的投入和产出关系时也不可能有精确标准,这必然造成事前无法准确制定研究项目的预算。且由于高等教育准公共物品的交易没有价格信号的标识,会计信息不对称的特点使某些研究者可以此为借口要求追加经费。信息不对称也使高校的预算缺乏有效的外部监督,使其预算约束软化。