财政政策局限性研究论文

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一、积极财政政策的局限性

实施扩张性的财政政策是以社会上存在着一定数量的闲置资源为前提。也就是说，这部分闲置资源依靠市场力量不可能得到有效的利用，必须依靠国家的力量，运用国债的形式，才能得以有效的利用。但是经济资源的总量毕竟是有限的，伴随着经济不断扩张，资源的瓶颈约束迟早是会到来的。如果累计的财政赤字和累积的发债规模已经很大，而扩张性财政政策受惯性影响又收缩不下来，财政从金融市场筹集过量资金，就有可能导致经济过热，引发通货膨胀。因此，经济资源的有限性，决定了积极财政政策不可能长期实行下去，换句话说，从长期看，我们仍然必须实行适度从紧的财政政策。况且，从理论上说，作为市场经济条件下政府经济行为的重要组成部分之一，积极财政政策本来的定位是对国民经济运行过程中短期性的总量失衡进行反周期调节，调控的对象主要是总供给与总需求之间的关系。但从1998年以来，我国已经连续5年实施积极的财政政策，短时间内仍无法淡出，这个时间跨度显然已经超出“短期”的范围。

连续5年的扩张性财政政策，其实施的目标主要放在刺激投资需求上，也可以这样说，即扩张性的财政政策所筹集来的国债资金，其政策导向是积极地扩大固定资产投资，来拉动国民经济的适度快速增长。由于我国投资增长主要依赖于政府增发国债和由国债投资而带动的贷款所拉动，社会投资增长则相对缓慢。这种性质的投资，主要是靠政府政策性投资行为的推动，市场机制的内在驱动因素较少。它一方面说明政府主导型的投资增长格局仍未有根本改变，另一方面也反映经济增长对政府政策性投资的依赖过大，社会投资明显不足。由于政府投资在一定程度上会对民间投资产生“挤出效应”，这将部分抵消财政政策所产生的“乘数效应”。与此同时，财政投资主要是面向基建投资，技改投资明显减少，且银行配套资金的贷款部分，也是以中长期贷款为主，因而造成流动资金的明显不足，即长期资金“挤出”短期资金。同时由于国内大多数企业面临“相对过剩”的市场环境，且它们的创新能力较低，在“低物价、高成本”的双重约束下，绝大部分行业的利润很低。这是当前难以启动民间投资的一个重要原因。无论从防范财政风险，还是提高投资效率来说，我们都不能再走政府主导型的投资路子，而是应当在稳定市场的同时，促进货币市场与资本市场的有机结合，大力发展资本市场，使企业可以在市场竞争中实现有生命力项目的融资投资。所以，持续扩大投资需求的根本途径，是以增加政府投资来带动和扩大信贷投资，以增加基础产业投资来带动和扩大其他方面投资，最终形成全社会“投资乘数效应”。

伴随固定资产投资的快速增长已经成为扩大内需的主要因素，使得连续多年的国民收入分配格局中，固定资产投资的增长速度明显超过GDP的增长速度，使得投资占GDP的比重已经达到近40%的水平。与此相对称，消费占GDP比重呈现逐步下降的趋势。连续多年我国居民的人均收入增长速度明显低于GDP的增长速度，这也是国民收入分配中存在的一个必须引起重视的问题。从投资与消费对经济增长的作用特点看，投资需求对经济增长的短期拉动作用是很明显的。但从社会再生产角度看，只有消费需求才是经济增长的真正的持久的拉动力量。消费启动是以家庭为支柱的消费性需求，投资启动则是以扩大企业投资为支柱的生产性需求。虽然在全部投资中会有一定份额形成居民收入，但这并不会改变投资启动的基本属性，即投资启动主要是着眼于扩大生产性需求。消费需求既是社会再生产的终点，又是社会再生产的起点，投资需求归根到底是由消费需求派生出来的，在消费需求没有明显回升的情况下，投资需求的大幅度回升，只能是行政力量的推动。如果没有消费需求的支持，不能将行政启动转变为市场启动，这种投资增长与经济回升是不会持久的。

2002年1月至4月，社会消费品零售总额分别比2001年同期增幅回落4.4、0.1、1.2和1.5个百分点。从市场发展趋势看，国内消费增幅确实出现令人不安的下滑迹象，必须引起人们的高度关注。2002年4月，全国固定资产投资增长28.7%，增速同比提高10.1个百分点。而社会消费品零售总额仅增长8.2%，投入和供给资源的增长明显大于国内消费的增长。2002年4月末，城乡居民储蓄额高达近8万亿元，同比增长15%，其增速远远超出城乡居民收入的增长，反映出城乡居民投资和消费倾向降低。2002年4月，全国消费品价格水平同比下降1.3%，是自2001年11月份以来连续5个月同比出现下降。2002年4月商品零售价格总水平继续下降，同比下降2.1%，是自2001年6月份开始连续11个月出现同比下降。流通环节的生产资料价格下降4.4%，是自2001年5月份以来连续12个月出现下降。工业品出厂价格下降3.8%，原材料、燃料和动力的购进价格下降4.5%，降价幅度继续扩大。所有这些都反映近两年我国宏观经济运行中，通货紧缩的趋势不仅没有得到缓解，而且还进一步加深。

实施积极财政政策5年来，宏观经济运行所面临的突出问题，就是城乡居民消费需求增长的市场驱动力明显不足，使得投资增长缺乏市场机制的内在推动力。怎样才能使投资需求旺盛起来呢？关键在于消费需求的持续增长。如果没有消费需求的支持，不能将行政启动转变为市场启动，这种投资增长和经济回升都是不会持久的。从中长期看，只有把投资建立在消费的有效需求上，共同拉动经济增长，才能有效扩大内需。消费的拉动历来在我国GDP增长中占居主导地位，消费每增长一个百分点，就可拉动GDP增长0.6个百分点。

二、积极财政政策的调整与淡出

自1998年起实施积极的财政政策，主要是通过增加财政支出及调整税收政策，更直接、更有效地刺激经济增长，促进社会稳定发展。从某种意义上说，这是一种适度扩张的财政政策。它是针对国际国内经济形势的变化而采取的熨平经济周期的调节措施。积极的财政政策实施多久，不能以具体时间界限来确定，只能根据国际国内经济发展形势和国民经济的运行状态来确定。由于积极财政政策是一种以需求管理为主的扩张性财政政策，它是以国民经济中存在闲置资源为前提，以扩大政府财政赤字和增加债务为代价，不仅受到社会闲置资源有限性的制约，还受到财政承受能力的制约。因而不可能一直实行下去。

结合我国实际情况，积极财政政策的淡出，必须具备如下几方面的条件：

（一）通货紧缩趋势得到扭转，物价实现一定幅度的正增长，并保持一定的稳定性。2002年以来，我国居民消费价格和工业品出厂价格双双走低。到6月份，全国居民消费价格已连续7个月出现同比下降，商品零售价格连续13个月同比下降，生产资料价格连续13个月同比下降，这种现象值得人们高度关注。

（二）国内经济发展的内在动力增强，民间投资和居民消费稳定增长，并成为拉动经济增长的主导力量，对政府财政投资依赖减弱。统计数据显示，1996年以前我国民间投资一直保持较快增速，1991-1996年年平均增速在20%以上，增速明显放慢是从1997年开始的，当年仅8.4%，增速比1996年的16%减缓近一半，此后的几年间也基本上在10%左右的低位徘徊。1998年以来我国经济发展速度较快的一个重要原因，就是投资增长比较快，而投资增长主要又是靠发行国债，增加基础设施的投资。但是，连续搞了5年，很多人都提出，这种积极财政政策应该淡出，财政部长项怀诚也在2002年4月份的国务院新闻会上表示，中国的积极财政政策要淡出。但淡出后如没有其他投资来顶上，经济增长速度肯定会掉下来。谁来顶上呢？最关键是靠民营经济。虽然我国目前的经济增长速度较快，但经济效益差，所有制结构不合理。仅仅依靠国有经济的效益来支撑经济的长期发展是不可能的。

（三）是已开工的国债项目基本完工，并开始发挥效益，以免出现大量“半拉子工程”。据统计，1998年以来，我国用国债资金安排的国债项目总投资规模达到26000亿元，到2001年底累计完成投资总额为19300亿元。实施一大批对结构调整和技术升级有重大影响的项目，增强了国内企业的竞争能力。但还有相当一部分尚未完工。

正是借助于对国内外经济发展趋势的综合判断，2001年底中央经济工作会议提出，2002年还要实行积极的财政政策。既然积极的财政政策不可能长期实行，又不可能一下子淡出，就必须认真研究宏观调控政策如何与时俱进的问题。实际上，1998年以来，作为我国扩大内需的重要措施之一的积极财政政策，经历了一个逐步调整和完善的过程。其所发生的变化表现在：从一般地增加财政负债以及与此相联系加大财政支出，转向积极财政政策与稳健货币政策相结合，即运用货币政策手段与降低财政发债成本相结合，例如连续8次下调存贷款利率；从单纯地刺激人们增加开支转向与增加居民收入相结合，注意形成和保持居民对未来的良好预期。例如，努力形成居民收入增长的正常机制，明显增加公职人员的薪水和提高社会最低生活保障线水平。这不仅能够利用政府力量直接增加困难群众的收入，而且相应地提高了居民收入水平的底线，即可以促使各类用人单位提高工资水平，特别是低工资群体的工资水平；从非区别地刺激消费转向与调节收入分配结构相结合，例如开征利息税。这样做，有利于加大对消费倾向偏低的高收入者的调节力度，缓解社会分配不公的矛盾，以达到间接拉动消费需求的目的；从一般地增加财政投资转向利用财政资金带动民间投资，从强化基础设施建设投资转向与结构调整和增强产品竞争力密切结合。即积极财政政策既要着力总量扩张，又要注重结构优化。国债投资的重点，要继续向中西部地区转移，改善中西部地区的交通、通讯等基础设施状况，优化地区经济结构；国债投资重点向农村转移，通过支持小城镇建设等手段，改善农村水利、交通、通讯、医疗卫生、农村义务教育等基础设施和社会公益事业的落后状况，缩小城乡差别，优化城乡经济结构，使农村居民能够直接从扩张性财政政策的执行中得到好处；向生态环境建设转移，加强生态建设与环境保护力度，改善经济发展环境；向高新技术产业转移，支持企业技术改造，提高国民经济的竞争能力；在扩大和培育内需中，合理调节收入分配结构，做到既增强扩大内需效果，又缩小收入分配差距；在推动居民消费升级的同时，充分调动存量资源，以存量流动带动增量扩张，例如发展消费信贷及降低住房交易的税费。1998年以来，为适应经济、金融环境的变化，信贷政策的主要任务由防止和治理通货膨胀，转向防止和治理通货紧缩，客观上要求运用消费信贷政策调节消费需求。1998年至今，中央银行已经相继出台18项主要消费信贷政策，在防范信贷风险的条件下，允许所有商业银行开办各类消费信贷业务，为消费信贷发展创造良好的政策条件。消费信贷因此进入快速增长轨道，不仅总量迅速上升，而且品种日益增多。