县级政府资金使用分析论文

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摘要

长期以来，我国理论界和财政实际工作部门都把主要精力放在如何提高财政收入上，而对财政支出效益尤其是县级政府资金使用效率的研究不够。但事实上，当前县级财政困难虽然表现为县级财政收入不足，其根源之一却在于县级财政支出效益的低下。因此要缓解县级财政困难，就必须解决县级财政支出过程中存在的各种问题，努力提高县级政府资金使用效率。

本文分五章对县级政府资金使用效率及支出效益加以研究。第一章论述了县级政府资金使用效率的一般理论知识，简述了县级政府的财政及财政职能、县域公共产品，同时概述了政府资金的来源、政府资金的用途等；第二章对我国县级政府资金使用的现状和存在的问题进行了分析；第三章探讨了我国县级政府资金使用效率低下的原因；第四章简略的提出了政府资金使用效率的评价标准；第五章文章针对我国县级财政支出存在的一些问题及我国县级政府使用效率低下的原因，提出了一些提高我国政府资金使用效率的对策和建议：即按照公共财政要求，合理界定和规范政府资金使用范围、调整和优化县级政府资金支出结构、加快各项支出预算管理体制改革、推行政府采购制度等方面入手来改善政府资金支出，提高政府资金使用效率。

关键词政府资金使用效率财政支出

Abstract:Foralongtime,ourtheoristsandfinancialsectorhaveconcentrateditsenergiesonpracticalwaystoenhancerevenue,andexpenditure-particularlyontheuseoffundsatthecountygovernmentefficiencystudyenough.Infact,althoughtheperformanceforthecurrentfinancialdifficultiesatthecountylevelrevenueshortage,anditsrootcauseisthatoneofthelower-levelexpenditure.Therefore,inordertoalleviatethefinancialdifficultiesatthecountylevel,wemustaddressthecountyfinanceexpenditureprocessproblems,andstrivetoimproveefficiencyintheuseofgovernmentfundsatthecountylevel.

Thefollowingpartofthesub-countylevelefficiencyintheuseofgovernmentfundstostudy.Firstlydiscussedatthegeneralefficiencyintheuseofgovernmentfundstheoreticalknowledge,outlinedatthefinancialandtreasuryfunctions,countypublicgoods;Atthesametimegovernmentfundingoutlinedthesources,theuseofgovernmentfunds;Secondly,theuseoffundstoourcountygovernmentandthestatusofproblemsanalyzed.Thenexploreourcountygovernmentinefficientuseoffundsreasons;Finally,thearticleonmycountyfinanceexpendituresproblemsandinefficientuseofourcountygovernmentreasons,anumberofgovernmentfundstoimproveourefficiencyintheuseoftheresponsesandrecommendations:thatthepublicfinances,defineandregulateareasonableuseofgovernmentfunds,capitalexpendituresatthecountygovernmenttoadjustandoptimizethestructure,acceleratetheexpenditurebudgetmanagementsystem,implementinggovernmentprocurementsysteminabidtoimprovethec

apitalexpendituretoimproveefficiencyintheuseofgovernmentfunds.

Keywords:governmentfunds；useefficiency；financialexpenditure

第一章绪论

本章从研究的背景、研究的目的与意义、国内外研究状况与存在的问题以及本文的研究方法等四个方面分别进行阐述。

1.1研究的背景

当前我国各级地方政府都面临着一定的财政困难，这也是改革开放20多年来，我国的理论界和财政实际工作部门一直关注着的。但长期以来，关于缓解财政困难的讨论主要集中在怎样增加财政收入上，例如20世纪90年代以来，这种讨论主要集中于如何提高“两个比重”，即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重。但是我们必须注意到，当前地方财政困难虽然表现为地方财政收入从而地方财政支出总量不足，但究其深层次原因，这种困难却与地方政府资金使用效率的低下密切相关。首先，政府资金使用效率的低下直接影响地方财政收入。由于我国过去甚至目前都没有充分重视地方财政支出效益，地方财政预算的编制和预算的执行均存在着不少问题，因而地方财政支出容易出现这样那样的问题，造成地方财政支出项目的可行性降低，或者即使当初项目论证现实可行，但由于支出过程的低效运行，也会造成地方财政支出经济效益低下，地方国有企业效益较低，地方税收减少，直接影响地方财政收入。其次，政府资金社会效益也会间接地影响地方财政收入。地方政府资金的社会效益主要表现为一定数量和质量的公共产品和服务，地方公共产品表现为区域性的城市建设、环境卫生、医疗保健、桥梁等基础设施的建设，公共服务表现为地方政府通过各级政府机构、各职能部门提供的服务。而由于地方政府资金使用效率的低下，地方政府提供的这种公共产品和劳务无论是数量还是质量都不能满足经济发展的需要，影响了地区经济的运行环境，从而间接地影响整个社会的经济效益，影响地方财源建和地方财政收入的增长。地方财政资金使用效率影响了地方财政收入的增长，而地方财政收入总量又会从地方政府资金使用规模、结构等方面影响地方财政的规模效益、结构效益等。由于地方政府资金使用效率与地方财政收入密切相关，而理论界和财政实际工作部门过去又把主要精力放在研究如何增加财政收入上，因此本文试图通过对县级政府资金使用效率的研究，引起人们对地方政府资金使用效率的重视，更希望本文能为缓解当前地方财政困难尽些微薄之力。

1.2研究目的及其意义

德国柏林大学财政经济学者瓦格纳于1882年提出的“公共支出不断增长法则”认为：一国政府的财政支出与经济增长之间存在着正相关的函数，即随着国家职能的不断扩大和经济的增长，公共支出应不断增加。要满足行使国家职能的需要，有两条实现途径:增收或者增效。增收，主要是增加税收或发行国债；增效，即提高财政支出效益。增加收入涉及到宏观经济的各个方面，出台增加财政收入的政策要受到宏观经济环境和社会、政治环境制约，相对较为困难。而提高财政资金使用效率及支出效益，则相对现实，因此提高财政支出效益是满足日益增长的财政资金需求，改善财政运行状祝，保障国家职能行使的必然选择之一。研究我国县级政府资金使用效率，对改善我国地方政府财政现状，改善政府运作效率有着十分重要的意义；财政职能的加强也要求提高财政资金使用效率。随着我国社会主义市场经济的建立，财政职能发生了重大变化，仅仅停留在保“吃饭”，已经难以满足市场经济发展的需要。政府对财政提出了更高的要求：在确保公共支出需要的基础上，一是要求财政加强宏观调控能力，运用各种财政政策，保障国民经济快速、稳定、健康发展；二是要求财政强化调节社会分配的能力，努力实现分配领域的公平与效率。加强对财政支出的效益评价，整体提高财政支出效益水平，对财政部门做出正确决策、合理调整财政支出结构，实现政府目标与职能提供了依据和手段。财政管理改革的深入凸显了关注效益的重要性。2000年以来，我国各级财政普遍开始了部门预算改革。在许多地方，部门预算已全面推开，财政资金分配的约束与控制机制己初步形成。部门预算的推行，一方面使财政部门与预算单位的理财观念发生转变，更加重视预算的作用；另一方面由于部门预算在一定程度上更加透明、公平，财政部门与预算单位在分配环节上的博弈行为减少，注意力开始转移到关注资金的效益。预算逐步规范，为注重效益打下了现实基础，同时，部门预算细化、早编的要求也为效益考评创造了技术条件。财政支出预算越细，越利于在预算编制时建立效益考评的目标;而预算编制时间提前，也为建立效益考核体系提供了非常宝贵的时间。在预算执行环节，目前我国正在进行的国库集中支付制度改革，也使财政支出绩效考评成为预算执行中不可或缺的一环。在支出实际发生并向财政部门结报后列报财政支出是国库集中支付的主要内容之一，如果不对支出项目绩效进行评价，势必无法了解支出项目是否实施完成，如果不能确知项目是否实施完成，就无法准确预测项目结余资金，从而无法

实现国库集中支付制度节约财政资金的重要目标。提高财政支出效益，实施财政支出效益考评，对提高财政管理水平，促进预算单位加强财政资金管理，严格执行财经法纪也有重要意义。通过对财政资金使用效率的关注，会反过来影响财政部门的运行方式，改变财政支出分配过程中的“人情”、“人为”因素，更好控制和监管财政资金。同样，通过对政府资金使用效率的关注，预算单位会更加注重预算编制的科学性、合理性，也会更加重视财政资金的合理、适当使用，减少预算单位骗取、移用财政资金等违反财经法纪的情况。多年来，许多国家包括发达国家，一直都非常关注政府的运作效率，即政府机构所花费的资源与产出之间的关系。但真正开始研究财政资金使用效率，研究财政支出绩效考评制度的时间并不长。在这个时机对我国政府资金使用效率问题进行研究，既有探索适合自己道路的现实需求，又有可供借鉴的国际经验，是必要而及时的。

1.3国内外研究情况及存在的问题

对政府资金使用效率相关研究成果现从国外和国内两个角度进行归纳。

1.3.1国外关于财政支出资金使用效率的研究

目前国外系统研究政府资金使用效率的文献不多。西方经济学者研究的重点集中在政府财政支出规模与经济增长之间的关系，如亚当•斯密认为应当制定最低限度的预算规模，制定向公共部门提供资财、服务内容与民间部门与向公共部门提供资源的比例。亚当•斯密把资本主义的自由看成是经济发展的动力，主张限制公共部门的规模。阿道夫•瓦格纳(A.Wagner)在研究财政规模问题上所取得的一个众所周知的成就就是被后人概括的著名的瓦格纳定律，即认为随着经济及文化的发展、人均收入的提高，一个国家政府的财政支出相对规模具有不断扩大的趋势。皮考克(A.T.Peacock)与威斯曼(J.Wiseman)在瓦格纳分析的基础上，提出了“财政支出阶梯型渐进增长理论”，提出了导致公共支出增长的内在因素与外在因素，并认为，外在因素是说明公共支出增长超过GDP增长速度的主要原因。马斯格雷夫(R.A.Musgrave)和罗斯托(WWRostow)则用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因，即“财政支出增长的发展模型”。他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等。这些投资，对于处于经济与社会发展早期阶段的国家进入“起飞”，以至进入发展的中期阶段是必不可少的。但在发展的中期，政府投资占GDP的比重会趋于下降。一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的对教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度。凯恩斯从国民经济活动与整个国民经济的关系出发，认为合理的财政支出规模应该是整个国民经济中总需求与总供给的平衡。萨谬尔森从福利经济学出发，从定量的角度给出了公共产品供给的最优标准，实际上也就是财政效绩的最优标准。从国外看，美国的财政支出后评价工作，主要集中于对某一公共投资项目的后评价主要包括立项决策评价经济效益评价、项目影响评价以及项目的持续性作用评价；英国财政支出评价主要集中于对公共部门的效绩考核和公共支出项目的经济性、效率性和有效性的评价，评价方法可以概括为“因素量化法”，即在充分考虑项目有关量化指标的基础上，将与项目相关的一些非计量因素进行量化，按其影响和重要程度进行排列，与有关标准进行比较，进而得出综合评价结论。德国财政支出效绩评价随着财政支出项

目的规模、性质以及评价基本目标等的不同而有所不同，一般结合货币和非货币因素、静态与动态情况，采用比较法、跟踪调查法和系统分析法对财政支出进行评价。澳大利亚对财政支出评价的特点是，明确支出目标，根据目标确定产出与实施项目，根据执行报告与目标和产出对比，评价支出的效绩。

近年政府资金使用效率高低已成为全社会关注的热点，世界银行欧亚地区办公室减困和经济管理部公共部门管理专家HanPolackova将目光投注于政府部门的资金使用效率，研究其对地方经济发展的影响。在其著作中比较全面介绍了政府资金使用效率对地方经济发展的影响，文章特色在于运用会计理论的概念—或有来定义政府部门的资金使用效率，并分析了其对地方经济的影响，提出提高资金使用效率的系统性措施。罗马尼亚经济学院MoisaAltar也对转型经济的政府资金使用作了一定的分析。

1.3.2国内关于政府资金使用效率的研究

财政资金使用效率是个比较重要且复杂的问题，国外的研究成果集中于中央政府的财政资金使用，集中于制度以及提高资金使用效率的系统性措施方面。这些研究虽有很大的借鉴作用，但毕竟不能充分了解中国的国情，不能对中国经济风险的控制和管理以及经济体制改革的难度做出正确估计，况且中国财政资金使用效率低下比较集中的可以说是下级政府，尤其是基层财政问题层出不穷，这是世界经济学家无法解决的。

从国内看，政府资金使用效率的研究大体可分为理论与实践两条线，总体来看国内学者对政府资金使用效率研究总体来看宏观多而微观不足，实践研究多而理论研究不足。理论研究有以下代表：何振一教授在他1984年出版的专著《理论财政学》中曾提到财政的“分配效果”和“使用效果”的概念，随后出版了《财政效率论》和《公共支出论》一书，比较系统地对财政效率的内涵作了分析，对财政效率的具体表现形式规模效率、配置效率和使用效率作了理论上的探讨，提出了衡量财政规模效率和配置效率的非常抽象的标准“外在合比例限量”和“内在合比例限量”；姜美娟在《政府采购资金使用效率评价》载《中国政府采购》2004年第10期中就提出了评价政府采购资金使用效率的标准有三个方面：①品性的标准；②质的标准；③量的标准；张中华定性地分析了影响我国财政投资效率的因素以及提高财政投资效率的对策。黄彦探讨了模拟市场机制提高财政支出效率的问题。侯荣华和康学军将财政支出效益分为财政支出总量效益和财政支出结构效益。对于财政支出总效益是通过建立横截面和时序生产函数模型，分析制约财政支出合理规模的因素；对于财政支出结构效益采用弹性分析以及建立时序生产函数的方法，衡量不同时期财政支出结构对经济增长的总体贡献。张金隆等以辅助财政支农支出效益评价为出发点提出了集成式决策支持系统的概念，并就集成式财政支农支出效益评价决策支持系统进行系统研究。实践上看，中央以财政部统计评价司为代表，用功能系数法、综合分析判断和问卷调查计分法等对大学、自然生态区保护等项目的效益评价进行了试点研究。地方以湖北省恩施州、福建省为代表，前者以成本——效益分析法为基础，结合经济分析预测的相关方法对支农、卫生支出等项目的效益进行了定性与定量的评价；后者采用多元因子统计方法进行因子分析运算，通过对评价指标的降维处理、消除指标间多重相关并赋予评价指标客观赋权数值，分析和评价各地市的综合财政效绩水平。我国学者在财政效率领域取得的研究成果无疑丰富和完善了财政学理论，

但是，从一定角度看，这些理论研究成果大多在问题的概念层面上，以及实践应用方法的引入层面上进行分析。如“外在合比例限量”和“内在合比例限量”这两个概念是文献的核心观点，所谓“外在合比例限量”就是指“制约财政规模的客观限量”，也就是“财政可支配的资源总量占整个社会资源的比例”；而“内在合比例限量”是指政府各部门“客观要求的内在合比例结构’，但是作者并没有说明如何去得到这两个判断财政的规模效率和财政配置效率的量化标准。同时，基于BP神经网络模型、影子价格系数及基于哲理数学的评价理念和方法等的研究还处于理论探讨之中，尚无法用于实践应用。

然而国内学者对于基层财政问题研究的较少，学术成果之大成主要集中于财政部财政科学研究所所长贾康和财政部财政科学研究副所所长白景明上，他们通过一系列的实证研究认为发生的县乡财政困难，是社会转型中制度转型有效支持不足所积累的矛盾在基层政府理财上的反映。县乡财政困难的财政体制性诱因有二点:财权划分模式与事权划分模式不对应；过多的政府级次降低了分税制收入划分的可行性；财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存。他们研究的基本判断是:中国地方财政困难主要源于制度缺陷，因而解困的治本之策也在于制度创新。他们认为制度创新需要从三个方面入手:减少政府层级和财政层级；按照“一级财权、一级事权、一级产权、一级举债权”的原则完善分税制为基础的分级则政；从则政外部完善诸如土地使用权流转、资金融通、人口流动等相关配套制度的改革。（见《县乡财政解困与财政体制创新》载《经济研究》2002年第2期；《地方财政问题研究》，经济科学出版社2004年版；《转轨中的财政制度变革》远东出版社2000年版。

1.4本文研究的方法

本文主要采用定性分析和定量分析相结合的研究方法。在定性分析中，采用由浅入深，逐步递进的分析方法;在定量的分析中，采用递阶分析法，拉开档次法等客观、透明的综合评价方法。在文献综述中，采用了归纳、总结的方法，将目前关于县级政府支出及对其评价研究的文献从几个方面来概括其研究动态.在政府资金使用效率评价指标体系的确定中，采用了平衡计分卡方法定性地分析了公共支出效绩的性质及其特点，从而确定县级政府资金支出效绩评价指标体系。在评价地方财政支出效绩中，运用了从实践到理论升华的方法，将递阶分析法、拉开档次法运用到县级政府资金使用效绩评价中，并总结出了在县级政府资金使用效益评价中运用这两种方法的要点。

第二章县级财政的基本理论解析

县级财政是实现县职能所进行的各种财政收入和分配活动的总称。县级财政是国家财政的有机组成部分之一。从收入和分配的角度来看，县级财政可包括县级财政收入和县级财政支出。县级政府的财政职能在于对县域资源的合理配置上，即提供县域公共产品或公共服务。政府资金来源于县级各种财政收入，政府资金的支出是县级财政支出的重要部分。

2.1县级财政收入

县级财政收入是县级政府履行其职能的物质保障，收入的规模直接决定了县级财政支出及政府活动的范围，从而对县域经济增长和社会发展有着重要影响。县级财政收入的构成：主要由县级财政一般预算收入、县级基金预算收入和县级预算外收入三部分构成。县级财政资金在保证县级政府行使职能方面发挥着重要的作用。一县级财政一般预算收入，主要包括工商税类收入、农牧业税及耕地占用税类收入、所得税类收入、地方其他各税收入等；二县级基金预算收入，主要包括电力建设基金、养路费、公路建设基金等地方财政税费附加；三县级预算外收入,主要包括行政事业性收费和基金收入、主管部门管理费收入、其他收入。

2.2县级财政支出

县级财政支出，是县级政府在县域政府内提供公共产品和服务的一种具体形式，其目的在于满足县域居民对地方公共产品的需求，促进县域经济增长和社会的全面、健康发展。

从总体上讲，县级财政支出包括县级财政一般预算支出、县级基金预算支出和县级预算外支出三部分构成。一县级财政一般预算支出，它是县级财政支出的核心内容。主要包括支援农村生产支出、农林水利气象等部门的事业费、农业综合开发支出、教育事业费、行政管理支出费、公检法司支出等；二县级基金预算支出，包括电力建设基金支出、养路费支出、公路建设基金支出等；三县级预算外支出，包括工资性支出、公务费支出、设备购置费支出等。

2.3县级财政职能

财政职能是指政府活动对经济的各个方面所产生的影响和变化，它是政府活动所固有的经济功能，通常表现为政府应当干什么和能干什么。县级财政作为县级政府的收支活动的主体，是财政体系的有效组成部分，其职能也是从财政一般职能中派生出来的。通常，我们把社会主义市场经济条件下财政的职能概括为资源配置、收入分配、经济稳定与发展三个方面。

资源配置职能，收入分配职能，经济稳定和发展的三大职能，在单一政府的情况下只能有由惟一的政府行使。但是只一个多级政府体制中，财政资源配置职能则由中央政府和地方政府共同行使，其中以地方政府为主；收入分配和经济稳定和发展这两个职能主要由中央政府承担，地方财政在这两个职能上的作用不大，或者不应该在这两个方面起作用。也就是说，在市场经济条件下，县级政府的主要职能在于对县域资源的合理配置上，即提供县域公共产品或公共服务。

2.4县域公共产品

公共产品（publicgoods）尽管目前学术著作中存在多种不同的译法，诸如“公共物品”、“公共品”、“公用品”、“公益品”、“公供品”等，但都把公共产品的非竞争性和非排它性属性作为划分公共产品和私人产品的标准。按照保罗•A•萨缪尔森的定义，公共产品是指“那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品”。而私人物品(privategoods)恰恰相反，是那些“可以分割、可以供不同人消费，并且对他人没有外部收益或成本的物品”。从物理特征看，公共产品可以是有形产品，也可能是无形产品。比如制度安排、产权保护、法治秩序、公共服务项目以及公共生活环境条件等。

按照功能和特征的差异，我们将县域公共产品做如下的分类：

（1）基础设施。这主要包括县城道路、交通、电力、电信、自来水、下水道、路灯、管道煤气、港口、车站等。从经济学的意义上讲，基础设施是一个包含着很多内容和活动的术语，它在生产技术上贯穿着规模经济的特点，即基础设施的单位生产成本随着产出的增加而大幅度地下降。由此，也就很容易导致自然垄断现象的出现，使得单一或个别生产者有可能成为所谓“最有效的经营者”。而且，从整个生产过程来看，基础设施为整个生产过程提供“共同生产条件”，它具有共用性。

（2）社会服务。主要有县城基础教育（如九年义务教育）、医疗卫生、社会保障与社会权利，气象预报、消防、公园等。这一类型的公共产品，具有较为明显的社会公益性和半社会公益性的特征。而且，在许多社会服务的提供过程中，也可以通过定价的方式收取一定的费用。当然，与基础设施不同，社会服务中似乎并不包含着明显的规模经济和自然垄断问题。

（3）文化与传媒。它主要包括县域广播、电视、报纸、杂志、图书馆、文化艺术馆、博物馆等。不难看出，上述行业的主体实际上是提供精神产品的部门和单位。当社会步入信息时代之后，人们往往比以往任何时候都更加关注和依赖于各种最新、最可靠的资讯。当物质需求得到一定程度的满足之后，人们会希望拥有高层次的精神享受。在这样的背景下，与文化及传播媒介有关的部门和单位所提供的各种公共产品，无疑会释放出相当大的社会效应。

（4）社会管理。这主要是县级政府中的各种行政管理机构（不含行业的经济主管部门）、公共秩序和公共安全机构等组成。无形的社会管理，还应包括政府的政策及规章制度等。在各类县域公共产品中，与社会管理有关的公共产品更具有供给上的非排他性和消费上的非竞争性的特点，更能够体现政府的职能和行为，因而也就属于应由县级政府提供的县域公共产品，需要依靠强制性的征税来弥补其“成本”和“耗费”。

2.5政府资金

2.5.1政府资金的概念

政府资金一般分为预算资金，预算外资金和政府性融资。预算资金，预算外资金是财政性资金。财政性资金包括财政预算内、预算外的所有经费性资金和项目性资金。预算资金主要是各项税收等经费性收入。预算外资金是指国家机关、事业单位等部门，为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，没纳入财政预算管理的各种财政性资金。政府性融资是政府作为主体在债券和股票市场上，凭借其较高的信任度，发行股票和债券来吸收资金、集中资金和分配使用资金的经济活动。

2.5.2政府资金的用途

政府资金的用途的分类标准不是单一的，而是多元的，因为影响标准确定的因素是多元的。依据不同标准对政府资金的使用进行分类，就能从不同角度对政府资金使用结构进行分析，更能全面、准确、科学地把握政府资金的使用用途，确保公共财政支出健康、有序地运行。现论研究和实践中，比较常见的分类方法和结构类别，大体有以下两种:

（1）按照政府职能分类。政府资金使用划分为行政管理和国防支出，经济建设支出，社会发展与保障支出。行政管理和国防支出，是指用于国家行政机关，党派团体，外交事业，国防建设和保卫国家安全的资金使用。经济建设支出，是政府为促进经济发展，而开展公共投资和经济服务发生的政府资金。社会发展与保障支出，是政府为促进社会事业发展，增进国民福利与生活保障，而发生的费用。

（2）按照政府资金使用的市场性质分类。政府资金使用划分为购买性支出，转移性支出。购买性支出，直接表现为政府购买商品和服务的活动，包括购买进行日常政务活动需要的，或用于国家投资所需的商品和服务的支出。转移性支出，表现为资金无偿的，单方面的转移，主要是补助支出，捐赠支出和利息支出，体现政府和非市场性在分配活动。

第三章政府资金使用的现状及存在问题

近些年尽管县级政府资金在县域经济发展中发挥了重要作用，但由于各个方面的原因，县级政府资金使用也存在着一些问题。目前，县级政府资金使用的现状从支出结构上看，排列第一、第二项支出为教育事业费和行政管理费，这也是“吃财政饭”的典型表现。见表3-1

表3-12004年县级政府资金支出结构比较

预算科目县级（万元）比重使用用途排序

合计21535795100

1基本建设支出6306962.9314

2企业挖潜改造支出9007454.1810

3简易建筑费19190.1524

4地质勘探费22060.0130

5科技三项费用1753330.8121

6流动资金25170.0129

7支农支出8829094.1011

8农业综合开发支出7433043.4512

9农林水利气象等部门的事业费10544284.908

10工交商事业费2027530.9420

11流通部门事业费310670.1425

12文体广播事业费6806343.1613

13教育事业费330303615.341

14科学事业费593820.2822

15卫生经费14157546.575

16税务统计财政审计等部门的事业费11133375.177

17抚恤和社会福利救济3196511.4818

18行政事业离退休9955154.629

19社会保障支出2453111.1419

20国防支出127610.0627

21行政管理支出费272839612.672

22外交外事支出81470.0428

23武装警察部队支出167680.0826

24公检法司支出17724088.233

25城市维护费11505505.346

26政策性补贴支出4168761.9417

27支援不发达地区支出5251632.4416

28土地和海域开发建设531830.2523

29专项支出5331452.4815

30其他支出15279017.094

表3-1资料来源：根据国家统计年鉴2005年整理得出

从上表可以看出，县级政府资金使用数额最大的项目，第一为教育事业费3303036万元，占整个县级政府资金支出比重15.34%；第二为行政管理费2728396万元，所占比重为12.67%；第三为公检法司支出1772408万元，所占比重为8.23%。如果按照支出属性归类，县级政府投资支出3830058万元，所占比重为17.78%，县级政府支农支出2280641万元，所占比重为10.59%，县级政府文教科卫支出5458806万元，所占比重为25.35%，县级政府行政管理费支出4525719万元，所占比重为21.01%，县级政府社会保障支出3376231万元，所占比重为15.68%。

通过上述分析我们不难发现，我国县级政府资金使用存在着一些不合理的情况，主要表现为政府资金损失浪费严重、政府资金支出“越位”与“缺位”并存、财政供养人员日益膨胀，加重了政府资金支出负担、政府资金管理水平低下，使用效率差。

3.1财政支出能力低下与政府资金损失浪费并存

目前从总体上讲，我国的政府财力规模非常狭小，财政支出能力低下。这样一种低水平的财政支出格局已经严重制约和影响了县级政府正常履行职能，不仅难以确保社会公共性开支的最低资金需求，而且在相当一部分地区已无力维持政府机关的正常运转，有的甚至连工资也按时发放不了。这就表明，当前财政的支出职能非常弱化，财政支出总量严重匮乏。

但与之相对应的是，一方面支出总量不足，另一方面支出管理失控，政府资金损失浪费严重，政府资金使用效率很低。当前整个社会上奢侈摆阔之风盛行，花钱大手大脚、铺张浪费挥霍的现象比比皆是，过去长时期存在的有法不依、有章不循、管理滞后、财政纪律松弛的状况尚未得到根本扭转。公款吃喝玩乐屡禁不止，各种会议泛滥成灾，政府兴建的各种培训中心、会议中心、疗养中心及其附属的宾馆饭店多如牛毛，一些部门和领导竞相出国公费旅游、竞相进口豪华车享受也绝不是个别现象，这都已成为我国财政资金的一个巨大漏洞。此外，建设领域的浪费也不容忽视，各地项目单位基建概算编制中高估冒算现象严重，基建预算执行中超预算现象普遍，建设成本高，资金浪费严重，使用效率低下，尤其是重复建设、盲目建设带来的损失浪费更是惊人。在社会事业发展方面也存在资源配置不够合理、效益下降的问题，一些地区的事业机构重复设置、设备重复购置、“大而全”、“小而全”，投入产出效益差，规模效益低，从而造成财政资金的浪费。

3.2在政府资金支出结构中，支出“越位”与“缺位”并存

当前县级政府资金支出结构中，一方面存在着财政包揽过多的弊端，政府资金供应范围和对象几乎涉及国民经济和社会事业的各个领域，不该包的包揽过多，即所谓政府资金使用的“越位”；另一方面还面临政府资金支出“缺位”的矛盾，这主要是指应由政府承担的社会公共事务，财政力不从心，并没有完全承担起来，或者说财政未能充分发挥支出分配的调控作用。主要表现在：

（1）社会保障。社会保障是现代社会实现社会公平的基本要求，是保障社会稳定的重要支柱，在市场经济条件下，建立一个较为完善的社会保障体系显得日益迫切和重要。然而，由于财力不足、管理机制不健全等原因，县级社会保障的覆盖面效，保障程度较低，社会保障支出占县级财政支出比重仅为15％左右。

（2）环境保护。环境的质量不仅能够提高人民的健康水平，而且还是保持国民经济可持续发展的重要条件，因此，应加大对自然资源的保护力度。然而，环境保护需要大量的、持续不断的投入才能受到预期的效益，长期以来，由于不重视环保，过渡破坏生态环境，致使自然环境较为恶劣。有的地方政府只顾眼前利益，甚至提出“经济快速发展就是要以牺牲环境代价”，这无疑于饮鸩止渴。

（3）公共基础设施建设。公共基础设施是县域经济和社会协调发展的基本条件。由于县级财务的资金供给能力不足，财政的公共基础设施投资与政府的宏观调控要求相去甚远。交通、通讯、农业等基础产业和基础设施的投资严重不足，县域经济和社会发展缺乏良好的外部环境，也不利于增强国家综合经济实力。

3.3财政供养人员日益膨胀，加重了政府资金支出负担

财政供养人员与政府资金支出呈正相关关系，当前我国财政运行面临的一个重大难题就是财政供养人员管理失控，规模庞大，增长迅猛，财政不堪重负，这是导致县级财政困境日益加深、政府资金支出结构不合理的一个关键因素。一是不管政府级次、经济总量、地域、人口、财政承受能力，都要配套政府的全套机构，所谓“麻雀虽小，五脏惧全”，在经济不发达地区这个问题更加突出；二是由于就业机会少，收入普遍偏低，进入政府机构无意具有很大的吸引力，结果导致政府机构臃肿、财政供养人口失控。由于财政供养人员的膨胀，财政负担越来越重，导致政府资金支出的相当部分被“人头费”吃掉了，财力增长的大头只能用于满足“吃饭”和“养人”。在不少地区新增财政收入约有80%以上用于人员经费。财政调控经济和社会事业发展的能力受到严重限制。近几年来，国家加大了机关事业单位机构改革力度，但由于人员分流难，致使越往基层改革难度加大，许多地方是减机构不减人，减人不减支，甚至越改人越多，难以从根本上解决财政供养人员过多的问题。

3.4政府资金管理水平低下，使用效率差

在政府资金管理和监督上，各种挤占、挪用现象仍然存在，具体操作的各项制度和机制也不完备，管理效率不高。我们从具体的各项政府资金在使用中存在的问题可以看出这一点。

3.4.1我国县级政府资金支农存在的问题

（1）支农资金分配不合理。由我国支农资金分配结构及特征可以看出，支农经费中用于人员供养级行政开支比重过高，基础设施建设中大型基础设施和生态环境保护的支出过高，且多用于一些与农民增收无关的一些城市防洪、绿化建设等方面，这两部分就占去了支农资金的绝大部分。使得用于农业科技投入，医疗卫生，教育等方面的支出少之又少。

（2）支农资金使用效益差。近年来，我国支农资金效益差的问题十分突出，主要体现在一些项目支出的效益不优。一些项目申报单位主观上不以实现项目资金的最大效益化为目的，而以项目资金所得为目标。项目决策主观性，随意性，行政干预性大的问题十分显著。

3.4.2政府扶贫资金使用存在的问题

（1）资金的管理部门较多，拨款手续复杂，环节较多，运行成本较高。“少花钱，多办事”是扶贫工作的一条最基本、最重要的原则，但现在，参与扶贫资金管理的部门除财政部门外，还有计划部门、扶贫办、交通部门、民政局等，各部门之间往往从各自部门的利益出发，互相间存在扯皮、推委现象，缺乏有效的统管机制，这对资金的监督管理极为不利，给有的地方和部门“雁过拔毛”人为创造了条件、培育了沃土。

（2）扶贫项目的选择缺少必要的论证，资金的分配不尽合理。因为平时没有建立起完整的扶贫资料数据库，没有统一的、长远的扶贫总体规划，在年度扶贫项目的选择上匆匆上报，有的地方不按政策办事，不切实际，把有限的资金用在大项目上，待项目上马后才发现资金缺口较大；也有少量资金用于非贫困地区的非扶贫项目，做一些表面现象，建一些形象工程。

（3）搞虚假“扶贫项目”,套取“扶贫资金”。一些地方借扶贫东风,千方百计采用移花接木或改头换面等手段,欺上瞒下,搞虚假立项,套取扶贫资金后不能专款专用,而是搞更新交通工具,解决干部工资,有的甚至用于请客送礼，吃喝招待开支,致使扶贫资金变了味,更谈不上发挥扶贫效益。

（4）撒“胡椒面”,平均使用扶贫资。据了解,有些贫困乡村争得扶贫专项资金后,便偷梁换柱,搞平均主义,或以村、以户按人平均分配,不能专款专用,集中合理使用,使贫项目效益不佳,甚至毫无效益。

3.4.3政府建设项目资金存在的问题

（1）政府资金在管理观念上存在单向性、静态性、事后性,在行为上职责不明、监管不力。对于政府资金使用的管理,在传统的观念上,只强调使用的合理性,我们的检查、稽查、审计等手段都是本着这一目的进行的,缺乏如何科学、高效地使用政府建设资金。管理力度主要放在建设阶段,重点是建设阶段某环节静态式监督,而缺乏从审批到建设的全过程动态管理。检查、稽查及审计往往是被动的、事后行为,而问题已经发生,损失无法挽回。由于政府金检查及监察人员职责不明,存在不负责任行为,使许多“问题工程”变成“优质工程”,造成很坏社会影响。

(2)在政府资金建设项目的选择及立项上缺乏客观、公正。各级政府从确定投资规模，落实具体项目，由于时间短、人手少、项目多、很难对各类专业技术问题真正科学决策，因此在项目的评估、审核、确定上存在不科学地选择。由于项目多，且需平衡各方面利益，在选项的标准上无法做到客观公正，从而造成各地区及部门为争取政府资金项目，都在八仙过海、各显神通，形成“跑部钱进”的现象，个别地区及部门甚至存在虚报项目，套取政府有限资金的现象，以上情况不仅造成政府资金使用的不合理、不科学，而且改变了政府资金使用的初衷，也极易产生各种腐败行为损害党和政府的形象。

(3)政府资金建设项目管理模式不合理、不科学。目前我国政府资金建设项目管理基本上是延续计划经济时期高度集中的管理模式在这种模式下，其一由于责、权、利不清，加之项目前期工作混乱、投资估算不足，造成概算失控，无法科学使用政府资金；其二由于项目管理模式的不合理,导致项目建设及其物资采购招投标工作存在漏洞,最终导致政府投资项目超概算；其三行政权力干预建设项目管理,使建设项目违反科学标准,违背客观规律、造成政府资金浪费。

从上面的分析中，我们可以看出，不管从资金支出结构，还是资金的管理上讲，我国县级政府资金使用存在着一些不合理的地方，使用效率不高，需要提高政府资金使用的效率。

第四章政府资金使用效率低下的原因分析

在第二章我们从分析中得出：不管从资金支出结构，还是资金的管理上讲，我国县级政府资金使用存在着一些不合理的地方，使用效率不高。政府资金使用效率低下的原因是多方面，我们可以从宏观体制上和微观管理上找原因。

4.1宏观体制上——政府职能转换滞后

自从中共十四大明确了经济体体制改革和转变政府职能的目标以后，政府就一直致力于政府职能转换，但出于各种原因，政府职能转换始终不到位，县级政府职能转换尤其艰难。主要表现在：

4.1.1县级政府机构改革不到位、不彻底

自从1957年第一次扩大地方自主权，进行党政机构大精简以来，中国经历了若干次机构改革，但由于经济管理体制没有改变，机构改革一直陷在“精简----膨胀----再精简----再膨胀”的怪圈中。经济体制转轨后，1988年中央进行的地方政府的机构改革与以往的机构改革实质不同，因为它是在经济体制上发生变化，政府职能相应进行调整的基础上进行的机构改革，不再是单纯的机构变迁，但同于自上而下的政府职能转换没有到位、政企没有真正分开，机构改革也没有达到最终目的，反而由于经济发展、地方投资增加而新设了若干部门、新增了大量人员，形成了新一轮的机构膨胀。20世纪90年代进行的机构改革也因为政府职能转变滞后而进展缓慢，成效甚微。县级政府机构改革的关键是政府职能转变，如果政府职能不转变，过去在计划经济体制下根据行业管理要求、部门管理要求、计划管理要求设立的机构就会重叠交叉，难以改革。只有跳出单纯机构的思路，根据公共财政框架下市场经济体制对政府管理的要求设立机构和责任，才能避免再度陷入“精简----膨胀”的怪圈。

4.1.2县级财政仍然承担过多的应交付市场完成的事务、承担过重的机关运转经费

在市场信息济体制下，政府的主要职责就是向社会提供公共品，项目审批、竞争性行业投资和经营性事业单位拨款等都应退出和取消，但由于利益刚性和政府职能没有彻底转变，政府仍然干了许多不该干的事，既额外增加了财政负担，增加了县级政府资金支出的压力，又导致政府资金浪费和支出效益低下。

4.2微观管理上——政府资金支出管理和控制机制尚未健全

政府预算本是规范支出管理最重要、最有效的一项法律制度，是政府支出管理的基本依据，但预算执行中的随意性与长官意志太大，预算约束软化的状况相当严重。我国自1995年起已正式颁步了《预算法》，但实际执行情况并不理想，依法理财、依法进行支出预算管理的氛围尚未形成。有的地方未经法定程序随意调整预算，支出预算追加频繁；有的地方随意开减收增支的口子，以人代法的现象屡屡发生；一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途。

多年来预算支出分配一直沿用“基数加增长”的办法，这已被实践证明是不科学的，存在很多弊端：一是以往年支出实绩为依据确定支出指标，以承认既得利益为前提，固化了原有利益分配格局，因而固化了原有财政供给范围和支出结构，不利于财政供给范围的科学界定和支出结构的调整优化；二是“基数加增长”缺乏科学依据，忽视了社会经济形势的变化，往往使该支的无法支，影响经济和社会事业发展。同时往往出现事后被迫调整支出预算的现象，使支出预算失去了应有的严肃性；三是“基数加增长”不能客观、公正、公平地对待各个预算单位，使原来厉行节约的单位少支，大手大脚的单位多支，导致分配不公，苦乐不均。因此，现行支出预算编制和分配办法亟需改进。

政府资金支出中法定支出膨胀，“以法压法”、法与法“打架”的现象十分突出，财政无所适从，平衡压力加大。这实质上也是政府资金支出管理和控制机制不健全的一个突出表现。《预算法》是财政部门的一个“根本大法”，但国家同时以法律、法规形式，确立了不少法定支出项目，如农业、教育、科技、计生、文化宣传等，要求财政对这些法定支出项目必须保证一定的数量和增长水平。法定支出的设立，对保证一些重点事业的发展，确实发挥了积极作用，但法定支出过多和过乱，也使有限的财政资金被瓜分和肢解，为切实贯彻“预算法”设置了障碍。

4.3微观管理上——财政监督管理水平落后

目前财政监督深度和广度还远远不够，还缺乏权威性，及时性和有效性；监督的重点不明确，措施不得力，与社会主义市场经济和财政管理的要求，还有不小的差距。目前财政监督工作中存在的主要问题：

4.3.1财政监督的覆盖面窄

从财政监督的本质要求看，其监督范围至少包括三个层次：其一财政性收支活动的全过程，包括收入的征收，预算的编制，执行，资金的支出等；其二执行财政财务制度的所有单位和个人；其三结合国民经济运行状况，对财政运行质量进行检查和分析。

就财政监督的微观体现而言，在两权分离的背景下，随着国家与企业分配关系，及财政，银行双方在企业资金管理职能上分工的变化，财政在相应调整其对企业财务收支活动的直接监督范围与深度时收缩过多，由此带来的后果是：其一在审计，银行等监督职能分工没有相应到位的情况下，造成了对企业微观监督的空白，财务管理失控；其二在目前国家已不再对企业直接拨款的条件下，把财政的微观监督收缩到仅仅与预算收支直接有关的财务活动以及有限的税收监督，会忽视对国有资产保值增值的监督，以致造成国有资产流失；其三在税收财务物价大检查取消以后，由于未对县级财政监督工作的范围重新明确，造成了县级财政监督的范围与职责不清，存在着各自为政的现象，影响了财政监督的效果。

4.3.2县级财政监督的方式和方法比较单一

长期以来，由于受财政监督职责权限等因素的影响，财政监督工作主要是针对财经领域的某些突出问题，采取综合或专项治理的方式进行，方式、方法单一。主要表现为“四多四少”。在方式上，表现为突击性专项检查多，日常监督少；在时间上，表现为集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少；在内容上，表现为对财政收入检查多，对财政支出监督少；在范围上，表现为对某一事项和环节检查多，全方位跟踪检查少。由于财政监督往往偏重于事后监督，使很多违纪问题都在既成事实后被发现，既影响了执法的严肃性，又很难充分发挥财政监督的职能作用。

4.3.3财政监督法制不健全

近几年来，我国在财政立法上做了大量工作，并相继制定和修改了《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等财政法律法规，初步形成了与社会主义市场经济相适应的财政法律体系框架。从整体上看，这些现有的财政法律法规中，有关财政监督的内容和手段还不够完善，主要体现在两个方面：其一、财政监督的法律规范不完整，连贯性不强。现有的财政立法中虽然包含了财政领域的主要方面，但仍有一些方面没有涉及，财政监督存在执法空白。法律，法规都有各自的执法主体，财政监督的内容只是其中的附加条款，这对于涉及面广、约束力强的财政部门履行财政监督职责是很不相称的，也使其在开展监督检查时感到底气不足，放不开手脚，加大了财政监督执法的难度，影响了财政监督的效果；其二、财政监督执法尺度偏松，手段偏软。现有的财政立法大都相当于一种工作规范，财政监督检查尤其是执法处理上在一定意义上说，也是一种附加条款，由于立法的侧重点不同，财政监督检查也就不可能摆在重要位置。

4.3.4执法力度偏松

近几年来，财政监督执法力度有所加强，但执法不到位，处罚不严，“对事不对人”的状况，仍未得到根本改观。当前经济转轨和体制转换过程中，会计信息失真、做假账、搞两本账、设立“小金库”等违反财经纪委的行为时有发生；支出管理制度约束不严，控制不力，资金损失浪费和挪用现象严重；导致了政府资金使用效率低下。有些问题是屡查屡犯，屡禁不止，究其原因，正是由于财政监督不到位，对事不对人造成的，目前这种只掏单位“钱袋子”，不摘个人官“帽子”的执法状况，没有从根本上触动有关人员的利益，才导致违法违纪问题屡禁不止。

第五章政府资金使用效率的评价标准及体系

5.1公共支出效益评价的内涵

公共支出效益，是指公共支出与其所取得的成果之间的比较。在公共支出规模一定的情况下，取得的成果越大，则公共支出的效益就越高。这里的效益包括经济效益和社会效益。所谓公共支出效益评价就是对公共支出活动取得的经济效益和社会效益高低进行测量。其目的在于加强公共支出的宏观控制和微观管理，促进合理地分配和使用财政资金，提高资金的使用效益，公共支出效益评价的内涵包括三个方面：

5.1.1公共支出的经济效益评价

公共支出的效益要求必须节约使用财政资金，做到“少花钱，多办事”。因此，对公共支出效益的评价必须对公共支出的拔数量与其所提供的公共品和公共服务以及满足社会共同需要的程度，进行分析比较和评估。

5.1.2公共支出的社会效益评价

公共支出的性质和目的决定了公共支出在考遇经济效益的同时，必须考遇社会政治、社会经济和社会环境等多个方面的社会效益。在些情况下，必须把社会效益放在首要的，甚至是决定性的位置。

5.1.3公共支出的生态环境效益评价

良好的生态环境是人类社会可持续发展的前提和条件，随着社会工业化程度的提高，人类与生态环境之间的物质和能量交换越越来越频，对生态环境的影响也越来越大。作为“社会共同需要”之一，改善生态环境、保持生态环境的平衡是公共支出的重要任务。因此对生态环境效益的评价也构成对公共支出效益评价的重要内容。

5.2公共支出效益评价的原则

公共支出以资金的形式反映着政府职能。公共支出项目范围十分广泛，性质也是千差万别的。因而衡量公共支出效益必须根据公共支出自身的特点确定相应的效益评价原则。

5.2.1综合分析原则

即从公共支出的各个侧面进行效益分析，将经济效益和社会效益，内在效益和外在效益，短期效益和长期效益，微观效益和宏观效益等相结合，从多层面进行综合评价。具体来说，分析政府公共支出效益，不仅要考语发生在自身范围内的直接和有形的所费、所得，还必须考语长期和短期的、间接的、无形的、外在的所费和所得。

5.2.2定量与定性分析相结合的原则

影响公共支出的因素既有自然因素，如资源气候、地理环境等，又有社会经济因素，如人口的数量和素质、国家的经济体制等。这些因素中，有的是可以量化的，而有的则不易量化。但在评价公共支出效益是必须考语到这些因素。因此，在进行评价时，必须把坚持定性分析与定量分析相结合的原则，才能提高评价的科学性和准确度。对公共支出进行定性分析可以反映公共支出与产出在因果关系以及同其他因素的相关关系。对公共支出进行定量分析，就可以更为具体的反映公共支出效益的大小。定性分析是定量分析的前提和基础，在公共支出效益进行评价时，首先要作定性分析，以确定公共支出的性质、特点以及各种因素之间的关系，并在此基础上设置变量、建立模型、处理数据，作定量分析。定量分析是定性分析的深化，它将定性分析形成的内容数量化，克服定性分析的不足，较为准确地反映公共支出的效益。因此，定性分析与定量分析之间存在着密切的联系，在对公共支出效益进行评价时，必须将定性分析与定量分析结合起来，才能取得较为准确的结果。

5.2.3社会效益最大化原则

由于公共支出过程就是发挥一定的政府职能作用的过程，因而对公共支出效益的评价，不能仅注重财政支出局部效益和自身效益，更要注重社会效益。只要能促进社会资源的有效配置，有利于扩大社会就业，有利于收入分配公平，能够促进社会经济的持续、稳定、高效益发展的支出，即使局部效益低些，这些支出也是可取的、必要的。

5.3公共支出效益评价的方法

5.3.1传统的评价方法

西方公共财政理论中，己经形成了一些从微观角度评价一个项目或方案的财政支出效绩评价的方法，主要有:成本-效益分析法、最低费用选择法和公共产品定价法等。①成本--效益分析法，即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案，该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，如公共工程项目等，但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力，一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法；②最低费用选择法，适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如社会保障支出项目，该方法只计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则来确定最终的支出；③公共产品定价法，是对公共产品依照人民大众对其效用的评价而得出价格，从而评价提供公共品的产出效果的一种方法。当然如果公众能对其使用公共品的效用给出真实、合理的评价，那么应该说公共产品定价法是较精确的。但是该评价方法的实践性较差。

5.3.2现代的评价方法

现代评价方法中，常用的有生产函数法、模糊数学法、方案比较法、因素分析法、综合指数法等。它们也是公共支出效绩评价可借鉴的方法。①生产函数法，通过生产函数的确定，明确产出与投入之间的函数关系，借以说明投入产出水平即经济效益水平的一种方法。用公式表示就是：Y=f（A,K,L…），其中Y为产出量，A、K、L等表示技术、资本、劳动等投入要素。生产函数法不仅可以准确评价综合经济效益，而且对评价资源配置经济效益、规模经济效益、技术进步经济效益等都有重要作用，但函数关系的确定较为复杂；②模糊数学法，采用模糊数学建立模型，对经济效益进行综合评价的方法，将模糊的、难以进行比较、判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评价计算，从而明确个单位综合经济效益的优劣；③方案比较法，主要用于财政项目资金管理。首先评价各方案有无经济、社会效益，然后，对各方案的经济效益、社会效益进行事前估算，并根据估算结果进行方案选择；④因素分析法，将影响投入（财政支出）和产出（效益）的各项因素罗列出来进行分析，计算投入产出比进行评价的一种方法；⑤综合指数法，即在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效益指数，该方法目前被我国多个部门采用，评价的准确度较高、较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂，操作难度相对较大。

5.4政府资金使用效率的评价标准及体系

政府资金使用属于公共支出的范围。公共支出效益评价的原则和方法也应适用政府资金。政府资金由于其特殊性，除了上面的方法外，政府资金使用效率还可以从其它不同方面来进行评价。

5.4.1政府资金使用效率的评价考核指标

政府资金使用要讲求效率，从政府资金支出的属性来分类，建立起具体考核指标。

（1）经济建设类。可按基本建设投资效益，分类进行考核，设立投资周期，建设工期等指标。

（2）行政管理费类。可设立人均行政管理费各项具体指标，如:每万人拥有得警察，法官，公务员，每年燃修费，人均会议费，电话费和医疗费个人包干标准等。

（3）文教科卫类。支出指标更复杂，可分类设立一些考核指标，如：每万人拥有得教师，大中专学生数，每万人拥有得医生，护士和病床数，每万人拥有得科技人才数，教师与学生的比例等。

5.4.2政府资金支出效果评价指标

适用于政府资金支出两个以上分类（含两个）的通用指标

（1）经费支出占政府资金支出的比重＝财政支出数/同期政府资金支出数X100％。主要适用于教育、科学事业费、行政管理费、公检法司支出。财政支出，是指经常性财政支出。

(2)经费增长速度比同期财政收入增长速度增减百分点＝经费增长速度－同期财政收入增长速度。主要适用于教育、科学事业费、行政管理费、公检法司支出。

（3）每万人口平均支出＝实际支出数/年末总人口数X10000。适用于农林水气部门事业费、教育、卫生、文体广播费、行政管理费、公检法司支出。

5.4.3资金效率指数评价标准

这一方法主要评价政府项目资金使用的效率。资金效率指数可由项目资金计划完成率、投入产出率、资金违规率三项个体指标来综合计算，该项指数能够直接反映政府资金的使用情况。

（1）项目资金计划完成率计算公式

项目资金计划完成率=实际项目资金支出总额/该项计划额X100%

该指标是用来监督项目资金的使用情况，项目资金计划完成率等于100%时，说明项目资金全部用在项目投资上，小于100%说明项目资金没有完全投入到项目建设中，大于100%说明计划资金不能满足项目的使用。采用该指标可以对项目资金的使用进行监控，限制资金的违规操作。

（2）投入产出率计算公式

项目年投资产出率=项目年总产值/项目投资总额X100%

这一指标用来评价项目建设的可行性，但该指标只能粗略的测算项目的盈利性。由于政府资金的特性，政府资金的收益率较低，年投入产出率超过100说明该项目效益非常显著，本文设定投入产出率超过100%的项目的分值仍为100。该项指标可以评价项目政府资金注入是否对项目有益以及获益大小，并对今后的项目审批提供依据。

（3）资金违规率计算公式

资金违规率=违规使用资金(未按计划使用资金)/资金总额X100%

由于地方财政使用上存在一些问题，例如存在专项资金的挤占、挪用问题，专项资金没有按计划完成，由于基础项目的自身所具有的投资回收期长、投资收益低等问题，一些地方政府官员为了自身业绩考评而把资金投向到一些投资收益更高的产业。一般而言，该指标无法通过问卷的形式调查出来，只能通过检查和审计方能得。

第六章提高政府资金使用效率的对策与建议

随着财政体制改革的不断深入,加强政府资金管理,提高政府资金使用效率越来越受到社会的广泛关注。本文在第二章论述了我国县级政府资金使用的现状及存在的问题，以及在第三章探讨了导致我国县级政府资金使用效率低下的原因。据此我们就可以相应的找到提高政府资金使用效率的一些途径和方法。本章将从正确界定政府资金的使用范围、合理调整优化政府资金支出结构、加快各项财政支出预算管理体制改革、推行政府采购等方面来，阐述提高政府资金使用效率的具体措施。

6.1正确界定市场经济下政府资金的使用范围

发展社会主义市场经济，社会资源的配置机制和分配关系都将出现不同于传统体制下的各种变化，财政职能及其政府资金的供给范围也需要进行相应的调整。那么究竟如何认识和界定新体制下政府资金的职责和使用范围，这不仅关系到财政宏观调控作用的发挥，而且也关系到政府资金总量能否得到有效控制。

公共财政分配是政府的经济行为。因此，界定和规范政府资金的投入和使用范围，其实质就是要明确在社会主义市场经济条件下，哪些事项应该由政府负责，哪些事项应该由市场负责，以此作为政府资金分配的依据。我国现有的财政供给范围和政府资金格局是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，它的最大特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴，而应由财政供应的事业却得不到应有的资金保障。这种供给制的状况滞后于当前宏观分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应。

按照市场经济的一般理论，政府的负责事项和活动范围主要是通过介入“市场失效”领域，运用财政分配手段，满足社会共同需要，而不属于社会共同需要的事务和领域则一般应由市场去调节和供给。那么，什么是社会共同需要？从理论上分析，它具有三个特点：一是只有由政府出面组织和实施才能实现的事务；二是私人部门和企业部门不愿干而又是社会存在与发展所必需的事务；三是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务。可见，社会共同需要是指那些代表社会共同利益，必须由政府集中供给的事务，这是确定政府和财政职能的基本依据，也是界定政府资金使用范围的重要标准。

由此出发，今后我国政府资金使用的范围需要结合改革的进程和财政职能的转变进行相应调整，有的政府资金投入需要强化，有的政府资金投入需要弱化，有的政府资金投入需要取消。首先，公共财政的基本职责是为国家机器的正常运转提供财力保障，但这纯属消费性的开支，必须进行严格控制。其次，随着市场经济的推进和经济的发展，财政需要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支（如科技、教育、卫生、社会保障等），但传统的“由国家包下来”的方式也需要改变，这些社会公共性开支在总体上应以财政供给为主渠道，同时要按照“谁受益、谁负担”的原则，适当开辟一些新的资金来源渠道。再次，在公共财政框架下，财政投资范围也必须进行相应调整，对于一般竞争性领域的投资，财政要逐步退出，以集中有限财力着力强化国民经济的关键领域和重要产业的投资。在不同财政级次，公共财政投资还应根据投资规模和受益范围由各级财政分别供应。此外，有的政府资金如补贴等，则应进行清理、控制、逐步削减。

6.2合理调整优化政府资金支出结构，提高政府资金使用效率

如前所述，当前我国县级政府资金结构存在着不合理的地方，这种“缺位”、“越位”的存在严重影响了县级政府资金使用效率，通过改善县级政府资金支出结构，可以在很大程度上提高政府资金使用效率。改善县级政府资金结构，就是要改善县级政府资金中的不合理部分，包括“越位”和“缺位”的地方。

6.2.1适当降低经济建设支出在政府资金支出中的比重

我国的县财政经济建设支出有相当一部分是投向了国有企业，而在当前国有企业整体效益较低的情况下，这部分支出在一定程度上影响了政府资金使用效率。所以我们当前应逐步降低国有经济在总量上所占的比重，而把重点放在加强国有经济的控制力上来，通过加强国有经济的控制力来体现社会主义的公有制性质。而具体措施一方面是继续实行“抓大放小”的改革，搞活大型国有企业，放开小型国有企业:另一方面，国有经济应从一些盈利性的行业退出来(重要原因之一是国有经济在这些盈利性行业中的低效)，而将重点放在一些事关国计民生的基础设施等行业，例如交通、通信、供水、供电等。在降低经济建设支出比重的同时，地方财政还要加大地方财政对农业的投资，强化农业的基础地位。

6.2.2增加地方财政对文教科卫事业的支出

继续加强地方财政对文教科卫等重点社会事业的财政投入。当然在加大投入的同时，要根据各项事业的不同性质和特点，从社会需要和提高经济效益的角度出发，对能推向市场的，按照“谁受益，谁付费”的原则，动员社会力量举办各项事业，从而改变完全由中央财政和地方财政包下来的做法，走资金来源多元化的路子。

6.2.3减少行政经费支出总量，调整行政经费支出结构

一是要精简政府机构，减少行政经费支出总量。地方政府应从不应介入的领域退出来，一些涉及市场职能范围的机构如专业经济管理部门以及一些民间性的学会、办会、研究会等不应再由财政来承担，而应推向社会。为政府机构自身服务的一些机构如后勤服务也应改革，走后勤服务社会化的路子，实行对内有偿服务，对外经营服务。二是在行政经费支出中，应严格定编，精简人员，减少地方财政供养人员，缩小人头费在行政经费支出中所占比例，扩大业务费在其中所占比例。

6.2.4增加社会保障支出

针对我国现有社会保障体系在广度和深度方面存在的缺陷，应充分发挥财政在社会保障资金分配和管理中的主导作用。应打破所有制和行业界限，建立起面对全体公民的以社会养老保险、失业保险、医疗保险和社会抚恤救济为重点的社会保障体系。建立、健全社会统筹和个人帐户相结合的养老保险金和医疗保险制度，进一步完善失业保险和社会救济机制，尽快开征社会保障税，建立起有稳定来源的社会保障基金和社会保障预算，确保社会保障基金的正确运用和保值增值。

6.2.5减少直至消除财政补贴支出中的不合理成分

一是大力调整和削减对城市居民的有关福利性补贴。现行城市居民的福利补贴是在旧体制高积累、低收入、低消费的历史条件下形成的，现在随着国民收入分配格局的调整变化，必须对这些福利支出清理整顿，该取消的坚决取消，该保留的可结合工资改革实行明补。二是要改革国有企业亏损补贴制度，严格区分政策性亏损与经营性亏损，只对政策性亏损进行补贴，而对经营性亏损则不能进行补贴。

综上所述，从县级政府资金结构着手，该增的增，该减的减，该调整的调整，可以逐步解决县级政府资金“缺位”和“越位”的问题，从而提高县级政府资金效益。

6.3加快各项财政支出预算管理体制改革，提高政府资金使用效率

政府资金使用效率的高低与财政支出预算管理体制密切相关，财政预算编制质量的提高，可以减少政府资金使用的盲目性，避免政府资金使用的随意性和主观臆断性，使政府资金使用能尽量的符合社会经济发展的需要，从而提高政府资金使用的效率。

6.3.1财政预算编制质量的提高，可以促进政府资金使用效率的提高

对我国预算编制机构进行改革，最终形成统一、健全、高效的预算编制机构，可以提高地方财政预算的编制质量，为提高政府资金使用效率打下坚实的基础。加强对财政支出的预算论证，可以减少政府资金使用的盲目性，避免政府资金使用的随意性和主观臆断性，在一定程度上提高政府资金使用的效率。采用零基预算法这种比较科学规范的预算编制方法，可以减轻基数加增长法造成的预算单位之间苦乐不均和财政资金浪费的现象，能够体现公平和效率的原则，最终减少甚至杜绝在进行政府资金分配时上下级政府之间的讨价还价现象，减少政府资金分配中的人治因素，提高预算编制的公开性和透明度，提高政府资金数额的精准性和政府资金使用的科学性。规范预算编制程序，严格遵循“两上两下”的原则来编制预算，可以使财政预算的编制部门和县级财政预算的执行部门之间进行充分的沟通，使政府资金使用能尽量的符合社会经济发展的需要，从而提高政府资金使用的效率。

6.3.2深化预算编制改革

政府资金使用效率的高低与财政预算编制质量密切相关，针对目前我国县级财政预算编制中存在的问题，必须加以改革。

（1）改革预算编制机构。统一、健全、高效的预算编制组织机构是编制好预算的基础，而我国目前预算编制恰好欠缺的就是还没有形成一套相互制衡、运转协调的组织系统，因此我国必须改革预算编制机构:一是县级人大成立预算委员会。作为预算最终审批的办事机构，专职负责对政府预算管理的指导，审核、平衡、和初步确定政府预算草案。成立这一机构，将切实加强人大对政府财政资金分配的指导和监督职能，人大作为最高权力机关真正履行当家理财的职能。同时这种机构的设立，也使财政部门从过去疲于平衡各部门的矛盾旋涡中解放出来，得以摆脱各种人为因素干扰，集中精力作好预算编制的具体工作；二是县级政府成立预算顾问委员会。该委员会由政府各部门主要官员和财经专家组成，根据国民经济和社会事业发展计划，对财政部门上报的政府预算提出意见和建议，供政府领导决策参考；三是财政内部成立专职预算编制机构。对财政内部现有机构职责进行调整，将分散在各业务部门的预算编制职责集中起来，组建预算编制专职机构这一机构全权负责政府预算的编制工作，统一掌握预算编制政策与标准，审核确定部门预算，编制综合财政预算。

（2）改变现行预算编制的随意性。在预算的编制过程中要进行科学、规范的论证，要论证预算单位或预算项目能否成立，要对每个预算单位或预算项目的目标、活动进行准确的描述，运用机会成本分析法、成本-效益分析法等对支出项目的成本、效益、工作量、可供选择的不同工作途径、不同资金投入结构等有关内容作科学的量化分析，形成每预算单位或预算分析的决策分析报告，然后根据政府资金支出总量，对预算单位或预算项目按轻重缓急进行排列，以决定政府资金的预算安排。

（3）采用更为科学、规范的预算编制方法。零基预算和绩效预算是比较好的预算编制方法。实行零基预算和绩效预算,提高政府资金的使用效益。零基预算主要根据各部门履行的职责、发展目标和人员配备等客观因素来确定预算指标,与基数法相比,在预算分配的公正、公平、合理等方面具有明显的优点。从而避免了基数法造成的苦乐不均的弊端,体现了公平和效率的原则。绩效预算是根据政府各部门先制定有关的事业计划或工程计划,然后通过计算每项计划的成本与效益,择优把项目列入预算。其优点是,可以打破现有的预算格局,有利于预算资金的合理使用;在不增加收入的情况下,通过资金在机构内的合理转移,达到有效地保证重点项目资金供应的目的;有利于加强对预算支出效益的考察,以效益的观念来衡量工作成果。实行零基预算和绩效预算,可改变我国目前因预算编制的基数法而造成的支出刚性增长且效益不高的状况。

（4）规范预算编制程序。在编制地方财政预算时，要严格遵循我国《预算法》中规定的“两上两下”的原则来进行，只有遵循“两上两下”的原则，才能在上下级财政部门以及财政部门与各预算单位之间进行充分的沟通和磨合，使支出尽可能符合社会经济发展的需要。当然，进行“两上两下”，必须有充足的预算编制时间，西方市场经济国家的预算编制十分严密，编制时间长达一年以上，这样为保证预算的质量提供了时间上的保障。参照国外在预算编制方面的成功经验和我国的实际情况，我国也应将预算编制时间提前到预算年度开始前10个月左右比较合适，即从每年3月份开始编制下年度预算，有充足的时间保证才有可能严格按程序来编制预算，提高预算编制质量。

6.3.3改善县级财政预算的执行情况

一是要明确政府资金的使用责任。我国政府资金的使用缺乏责任机制，政府资金支出以后，几乎没有人真正承担使用责任或这种责任相对于权力来说相当轻，因此政府资金的使用效益难以保证。所以，要提高政府资金的使用效率就必须要建立政府资金使用责任制，硬化责任约束，加大对浪费财政资金、造成政府资金支出低效的责任人的处罚力度。二是要硬化预算约束。经立法机关审议、批准的预算具有法律约束力，各部门必须严格按照批准的预算执行，预算支出必须与预算限额相符，并且只能用于预算规定的项目，对违反预算的行为要严格按照有关规定进行处罚。经立法机关审议批准的预算不能随意调整，如有特殊情况需对预算进行调整，必须严格按照有关法律程序进行。另外还要加强预算执行情况的信息反馈，以利于政府和财政部门了解预算的执行情况，有利于改善政府资金的使用，提高政府资金使用效率。

6.4推行政府采购，提高政府资金使用效政府采购(GovernmentProcurement)，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。它是政府将财政的购买性支出通过公开招标、公平竞争和财政部门直接向供货商付款的方式，从国内外市场上为财政开支单位购买商品和劳务的行为。其实质是将市场竞争机制和财政支出管理有机地结合在一起，它一方面使政府可以得到价廉物美的商品和服务，有效地节约政府资金；另一方面使财政管理从价值形态延伸到实物形态，从而改变过去财政支出一拨了之、管理粗放的状况，提高财政资金的使用效率。政府采购制度在国外已有相当长的历史，在许多国家的经济发展和宏观管理中起着非常重要的作用，已日益成为政府调节经济运行、强化财政约束、提高政府资源配置效率的一个重要手段。实行政府采购制度，这是财政支出管理适应市场经济体制发展要求的重要举措，也是加强财政管理和监督的现实选择。

长期以来,我国一直采取以货币形式向各预算单位供给经费,再由各预算单位分散采购所需物品或劳务,进行自我服务与供给的分散采购的方法。这种方法在计划经济条件下有其特殊的适应性,然而与社会主义市场经济却极不适应,也使预算软约束,政府资金使用效率低下，成为我国财政支出管理面临的最大问题,这种分散采购的弊端主要有:一是政府采购资金的分配和使用脱节，政府资金使用效益不高，财政无法实行有效监督。二是采购过程不透明、不公开，容易产生腐败，损害政府的形象。三是强化了地方保护主义，不利于全国统一市场的形成。

为了克服上述弊端，1996年，我国开始试点政府采购工作，2000年政府采购工作在全国铺开。至今政府采购工作已初步形成了制度框架，在基本制度、管理体制、采购方式、资金管理办法、监督检查机制等方面初步形成了一套比较完整的管理体系。实践证明，通过实施政府采购，将采购行为公开化、规范化、程序化，节约了预算资金，提高了政府资金使用效率，维护了财政经济秩序，促进和推动了社会经济政策目标的实现，从源头上完善了监督防范机制，从制度上治理腐败，取得了突出成效。例如：2001年中央单位政府采购规模约为155亿元,占全国政府采购总额653亿元的24%,资金节约率近10%。河北省财政厅从1996年起在省直机关、事业单位先后进行了五项政府采购招标制度,包括定点接待办公会议,统一购车,上保险,定点修车和定点购油。这五项制度以“招标竞价”为前提,每年都节约财政支出1500万元以上。

县级政府应加大政府采购力度，这有利于将政府资金的分配和使用结合起来，加强政府对政府资金的监管，而且加强政府采购，可以充分利用竞争的市场压低所购商品和劳务的价格，节省采购成木，提高政府资金使用效益。县级政府应注意以下几个问题：

（1）加快制定有关政策法规的步伐。在当前，县级政府采购首先要认真贯彻财政部颁发的《政府采购管理暂行办法》和与之配套的《政府采购招标投标管理办法》、《政府采购合同监督暂行办法》，同时我国应尽快制定《政府采购法》和配套法规，在中央政府制订《政府采购法》前，县级政府可先制定相应的法规实施条例。由于实施政府采购影响面广，牵涉到各方面的利益，必须有健全的法律法规加以约束，因此《政府采购法》和配套法规应明确相关的政策性和技术性问题，包括政府采购的范围、采购方式、主管机构、仲裁机构、争端解决办法等。

（2）完善配套改革，为政府采购工作提供便利条件

首先，细化预算编制是实行政府采购制度的前提，在细化预算编制未突破之前，政府采购只能停留在对专项预算的货物、工程和服务的采购上，无法对预算支出中的所有物品和跨部门的采购行为实行规范化管理；其次，要进一步完善政府采购计划，对采购项目实行目录管理。年度采购计划应列明拟定采购货物、工程及服务的名称、数量、质量、规格、单价、总价、供应时间等情况，报同级财政部门审查批准。财政部门根据财力可能和实际需要，审核各采购实体拟定的年度采购预算，汇总编制本级政府年度采购预算，并按采购预算项目编制集中采购目录，向社会公布；最后，建立集中支付制度是形成有效的制约机制的保障。要设立“采购资金专户”，政府采购资金由财政部门按采购合同的规定直接支付，即将采购资金通过设立的“采购资金专户”直接按采购合同支付给供应商，不通过部门单位中转，减少财政资金的中间流失。对自筹资金安排的政府采购项目，也要求采购单位将资金汇入政府采购专用账户，再按采购合同的规定将资金直接拨付给供应商。

（3）强化监督约束机制。政府采购不但要完善内部监督机制，还要积极配合纪检、监察、审计等部门加强监督，完善外部监督机制，形成有效而严密的内部和外部的监督网。首先，在加强对集中采购监管的同时，加大对分散采购的监管。可以通过编制政府采购预算和计划、建立分散采购项目申报制、公开信息、抽取专家、采购合同备案、信息报告、采购资金集中支付等制度和程序加以约束和牵制；同时制定和完善分散采购监督管理体系，加大执法检查力度，确保分散采购行为的规范；其次，在组织机构和操作流程上建立相互分离、相互制约的监管机制，实行管、采分离；在具体操作过程中，做到采购、付款、验收等环节相分离，逐步形成有关各方相互制约的监督机制；再次，坚决按照政府采购法规定的透明度原则，在信息公开、采购流程、采购结果公告、采购纠纷仲裁等实行全面彻底公开，严格遵守《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等规章，促进全社会对政府采购的监督；最后，对集中采购机构，要建立严格的内部控制管理制度，严肃人员工作纪律，建立岗位考核体系。

（4）积极探索政府采购新途径，有效整合区域政府采购市场。随着政府采购范围和规模的进一步扩大，政府采购制度的加快推进，建立政府采购上、下级联动，联合采购的政府采购新模式，建立区域统一的政府采购大市场，实现政府采购的资源共享，优势互补，是至关重要的。实施资源的有效整合，一是可以进一步发挥集中采购的规模优势，形成更大的规模效应。如果突破区域限制，将某些县、区规模小或难以承担的采购项目委托其他具有优势的采购机构实施采购，不仅可以节省采购成本，更能发挥规模效应，从整体上扩大政府采购的规模；二是可以充分发挥和利用政府采购资源优势。在联合采购中实现优势互补，形成专业特色，避免重复建设，从整体上降低采购成本，提高采购效率；三是有利于供应商进入统一的政府采购市场，可以避免供应商的重复登记，统一规范供应商的行为并提高其参与政府采购的积极性；四是加快政府网络采购平台的建设，使企业按照政府需求的标准进行信息化与采购网站信息沟通。建立政府采购的电子贸易系统，可以打破空间限制，节省时间，减少人力和费用，同时，还可以实现无纸化办公，节约大量的纸张费用。而且，采用网络采购也可以解决我国采购方式比较单一的问题，避免重复采购,减少采购成本,确保采购及时高效,提高政府采购资金的使用效益。

总之,随着我国财政管理体制改革的深入,加强政府资金的管理,提高政府资金的利用效益,是一项复杂的工程,需在学习国外一些成功经验的同时,结合我国国情多方面探索,多方积累经验,使之逐步完善。

结束语

本文分析了政府资金使用的现状及存在的问题，探讨了导致我国县级政府资金使用效率低下的原因，简略的建立了政府资金使用效率的评价标准，也对提高县级政府资金使用效率提出了一些对策和建议，笔者希望此文能起到抛砖引玉的作用，引起人们对政府资金使用效率的重视。

本文在写作过程中就感到了数据资料的匮乏，然而由于条件所限，始终未能很好的解决这一问题，对县级政府资金使用效率未能进行更为深入的定量分析;或动态的函数分析，这些都还有待在以后的工作和学习中进一步解决。

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