政府服务性功能公共财政体制思考

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摘要:地方政府服务水平的高低，公共制度安排是否得当，直接影响到区域社会的和谐，从而也关系到整个和谐社会的建设。在公共制度中，地方财政制度在建设服务性政府方面又发挥着微观而又具体的指导作用。本文拟对地方财政职能转换的背景因素展开分析，并在此基础上，提出了怎样建立地方公共财政体制的基本设想。

关键词:和谐社会服务性政府公共财政

党的十六届三中全会对市场经济体制下政府经济管理职能进行了新的定位，用简短的语言来概括就是“公共服务型”政府或“服务型政府”。总书记在十七大报告中更是强调社会建设与人民的幸福安康息息相关，提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，……推动建设和谐社会”。在新的历史背景和任务下，政府应当扮演引导者角色,政府职能从经济建设型相应转变为公共服务型就显得更为必要。服务型政府及其职能的建设，公共制度建立健全，特别是公共财政安排是否得当，直接关系和影响到社会的和谐安定。

一、从公共财政看服务性政府建设的现状及欠缺

公共财政是指为满足社会公共需要，以政府为主体进行的分配活动，是与社会主义市场经济相适应的财政制度安排，其基本职能是资源配置、收入分配、稳定经济和监督管理。社会主义市场经济时期的公共财政应具有公共性、公平性、公益性和法制性四个基本特征。逐步建立和完善社会主义公共财政，是全面贯彻“三个代表”重要思想、落实科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要保障，是构筑社会主义市场经济体制的重要环节，是推动政府职能转变的迫切需要，具有重要的政治、经济和社会意义。

我国政府长期以来在区域范围内的社会行政管理和经济管理职能高度集中、具体控制，政府主导了大部分资源的配置。在政府的公共财政支出结构中，经济建设的比例一直比较高。政府把大量的财政资源用于经济建设，甚至是竞争性领域的经济建设，而忽视了对诸如社会保障、医疗、教育和卫生等公共服务的提供。

表一：中国财政公共支出结构（%）

纵向相比，从表1可以看出，中国在经济建设方面的支出虽然这些年有所下降，但在2004年仍然高达总支出的27.85%；从横向看，表2反映出中国在公共服务与经济建设方面的比例关系与西方发达国家在这方面的比例关系之间的差距。这表明：仅从公共财政角度定位，政府在公共服务领域方面投入显然不足，是一个典型的经济建设型政府，离服务型政府的要求相去甚远。在我国，由于地方财权与事权的不匹配，地方财政承担了大部分的支出责任，特别是省级以下的地方财政担负着相当沉重的支出责任。地方政府县乡两级共同提供庞大而重要的公共服务，包括70％的预算内教育支出和55％~60％的医疗支出。地级市和县级市负责所有的失业保险，养老保险和救济。在其他国家社会保障和救济几乎总是由中央政府提供，而教育和医疗是中央和省级的责任。地方政府承担大部分的支出责任但只能控制小部分的税收收入，地方财政无法保证政府所承担的很多事务，在公共服务领域的投入就更为窘迫，服务型政府的建设受到挑战。

二、建设地方服务型政府的根本在于构建地方公共财政

地方政府是拥有相对独立利益的主体，中央与地方实施的财政包干制,大大刺激了地方财政片面追求财政收入。竞相发展“价高税丰”产业,由此导致的“投资饥渴”、重复建设、结构趋同的恶果至今犹存。而在农业、交通和能源等基础设施、基础产业和第三产业的投资和社会建设、社会保障和改善民生方面投入则相对不足。市场经济以及工业化的推进,完全打破了原有地方财政职能的生存条件,产生出促使地方财政职能转变的多种条件和因素。

（一）市场经济打破了地方政府直接管理经济的基础条件,对经济的调控由直接变为间接

在市场经济条件下,政府(包括地方政府)只能采取间接调控的方式去干预经济。在此背景下,地方财政收支行为只能围绕着满足区域内社会公共需要为核心来安排。任何超越“公共性”范围而介入经营性、竞争性的活动都是对市场有效竞争的损害。因此,市场经济条件下的地方财政更多的是转向实施间接调控。

（二）政企分开,促进了地方财政职能的转变

政企分开使企业不再是政府的附属物,以往企业履行的政府职能(如企业办社会、小而全、大而全)剥离出去交由政府或社会去做;另一方面,政府代行的企业职能也还原给企业独立承担(如企业亏损补贴),政府职能从统管国有企业、直接插手微观企业的决策转到通过制定有效的法律法规和政策为所有的企业创立一个公平竞争的外部环境上来，从企业剥离出来的教育、医疗、社会保障等社会职责也由政府承担起来。因此,政府与企业关系的基本理顺,促进了地方财政职能的转变,为市场经济条件下地方财政职能的重新界定奠定了基础。

（三）工业化的推进和经济增长引发的社会矛盾加大了公共产品需求规模,地方财政职能的转变迫在眉睫

工业化的推进和经济增长加快了生产力发展和社会进步,但效率提高以优胜劣汰为条件,加之有一部分社会成员属于非资产所有者,而且制度不免有非公平竞争的地方,工业化的推进和经济增长所带来的福利并不是被合理的分配,很多人失去了理应享受到的福利（如国有企业兼并、破产、退休职工的社会保障、下岗分流和再就业培训等），这是市场经济发展中难免要遇到的矛盾。同时,工业化推进所带来的城市化又极大的扩张了公用事业的需求规模(如公检法建设的力度要加大,基础教育、基础科研、卫生保健以及社会公共基础工程和服务设施等方面的支出扩大等)。转变地方财政职能、建立地方公共财政已不容回避，而如何更好地适应市场经济发展，在财政职能转变的基础上构建地方公共财政，已成为建设地方服务型政府的根本。三、建立地方公共财政框架体系需重新界定地方财政职能

一般西方国家的市场经济流行是“政府—企业—个人”三部门经济。在西方经济学中，用C表示消费，I表示投资，S表示储蓄，G表示政府支出，T表示政府收入，西方国家“政府—企业—个人”三部门经济总量均衡模型如下：

C+I+G=C+S+T（1）

即总需求等于总供给。等式（1）调整后可得：

（C-C）+（I-S）=（T-G）（2）

等式（2）表示政府财政收支差额等于社会投资与社会储蓄差额。由此可见，政府财政收支关系对于社会总供求平衡具有很大的调节作用。

我国社会主义市场经济是“中央政府—地方政府—企业—个人”四部门经济，借用在西方经济学中的分析方法，如果用G1表示中央政府支出，G2表示地方政府支出，T1表示中央政府收入，T2表示地方政府收入。我国“中央政府—地方政府—企业—个人”四部门经济总量均衡模型如下：

C+I+G1+G2=C+S+T1+T2（1）

等式（1）调整后可得：

（C-C）+（I-S）+（G1-T1）=（T2-G2）（2）

等式（2）表示地方政府收支差额等于消费供求差额、投资储蓄差额、中央政府收支差额之和。通过以上模型不难看出，地方政府对于地方经济总供求平衡同样具有很大的调节作用。地方政府通过自身的收支关系直接影响国有地方经济部门、企业的活动，可以促进收入分配制度、财政税收制度和社会保障制度建设，从而影响本地区的消费、投资、储蓄的总量结构和社会的发展建设。地方公共财政对于优化资源配置、实现本地区经济结构的转换和升级、调整产业结构、选择支柱产业、立足于地方管辖区域内实施调控，实现区域社会经济的和谐稳定发展，起到了中央政府无法起到的作用。因此，地方财政职能的重新界定应以有利于建立地方公共财政为准则,以满足区域内社会公共需要和社会和谐为导向,放弃不该管的,把该管的管好,使地方政府及其财政供给的“越位”、“缺位”并存问题得到解决。具体来说,与地方公共财政相适应的地方财政职能的界定应包括如下几个方面内容:

（一）资源配置职能

1、加大基础设施建设投入,为经济发展创造良好的环境和便捷的条件。

2、充分运用财政贴息政策,调动社会资金,对符合国家产业政策、市场前景看好的不同所有制企业,予以财政贴息。

3、把财源建设同经济结构调整优化结合起来,重视支持个体、私营等非公有制经济发展,在产业结构上,重点支持基础产业、支柱产业和高新技术产业发展。

4、通过实行政府采购制度,提高财政资金支出效益和优化产业结构。

（二）收入分配职能

地方政府要结合十七大精神，配合财政部将进一步完善和规范公务员收入分配制度，规范国有企业收入分配秩序，加大税收调节力度，缩小社会贫富差距，扩大中等收入阶层比重，努力形成“橄榄型”的收入分配格局。

1、完善个人所得税、利息税的征管,尽快出台遗产税与赠与税,加大对高收入阶层的调节。

2、增加中低收入阶层的居民收入。逐步增加城乡中低收入阶层居民收入，要视财力状况,逐步增加财政供给人员的工资;支持农业产业化发展,增加农村基础设施建设的投入；减轻农民负担,增加农民收入;适当加大城市下岗职工社会保障支出。

3、加大转移支付力度和财政扶贫力度,扩大扶贫资金中救济性支出。针对城市困难、低收入居民，特别是贫困的农村居民,必须加大转移支付力度和财政扶贫力度,尤其要加大对困难户的救济性支出,解决尚存的温饱问题,保持地区间均衡发展。

(三)投融资职能

地方财政作为区域经济的社会资金运动的枢纽,具有控制资金流量和结构的功能,影响到货币流通及供给,从而成为协调社会资金总供需的重要手段。地方财政投融资活动(包括财政信用),将有效贯彻国家的产业政策(包括结构政策和组织政策),执行区域性的经济政策和政府宏观管理的意图,消除瓶颈制约。财政投融资主要作用于基础产业、公共设施以及科技开发或企业无力投资的领域,协调产业发展,鼓励要素自由流动,培植新的经济增长点。

（四）优化经济环境(包括监督)的职能

作为宏观调控手段的地方财政,还具有调节社会分配、缩小贫富差距、矫正经济信息等优化环境的功能,否则宏观调控是不可能的或无效的。特别是由于市场经济自身的趋利性、盲目性以及外界对其运行施加的种种影响,必然导致宏观环境失衡和经济秩序紊乱,结果带来整体效率的丧失。财政有一个对经济起稳定的作用,这就是“内在稳定器”。地方财政是通过对外界影响产生“抗逆机制”,甄别经济信息而发生作用的,将政府宏观调控与市场调节恰如其分的联结起来,消除或减弱不公平竞争影响,实现经济的有效发展和社会和谐稳定的统一。

四、建立地方政府公共财政体制的基本设想

（一）完善社会公众对地方政府财政决策的社会约束和监督机制

缺乏社会公众对地方政府财政决策的社会约束和监督机制，是地方公共财政效率不高的原因之一。尽管宪法赋予了人代会在财政活动上的根本权限，但目前除少数的宪法条文、税法和每年人代会通过的预算文件外，就基本上不存在其他财政立法了。财政活动中有法不依、有章不循的现象严重，个别人主观随意决策，乱批条子、乱上项目而导致公共财政严重损失。尽管受到报章杂志的揭露和谴责，尽管各种政府报告、决议及其他文件也三令五申要求克服与改进，但随意决策的现象至今而无法杜绝，表明社会公众对财政权限的制约能力仍是相当软弱。目前，我国财政法的主要部分是由国务院颁发的各种有关财政工作的行政法规所组成，这种行政机构自己颁布法规自己执行的状态，也削弱了社会公众对财政活动的制约监督能力。因此，要完善社会公众对地方政府财政决策的社会约束和监督机制，首先要提高财政预算的透明度。除了牵涉国家机密的项目和金额外，其余的各收支项目和金额，以及具体的编制依据和考虑等，都应向社会公布。要严格执行财务公开制度，地方财政的各项安排和实施结果都必须公开，决不能暗箱操作。要不断提高地方财政支出过程中的决策水平，加强决策的民主化和科学化管理，完善财政活动中的社会监督机制。对于独断专行导致的财政工作严重失误，绝不能以“交学费”进行搪塞。只有真正追究了有关人员的行政、司法责任，才能确保小心谨慎地依据客观的市场要求去用好财政权力。

（二）完善人代会与政府间相互制衡和约束机制

要强化地方人大的公共选择作用，以避免决策的片面性和随意性。目前，从人大所审批的预算草案看，仅列出了收入和支出几个大项目的数字与说明，不能对各具体项目进行较详细的审查、修订乃至否决，只能被动通过地方政府的预算案和决算案。在财政支出上，各种铺张浪费、违纪违法现象屡禁不止，人代会也无法对财政工作进行强有力的质询，更不要说追究相应的法律、行政责任。

因此，必须完善财政决策中作为权力机构的人代会与其执行机构的地方政府间相互制衡和约束机制，才能确保公众的意愿能通过政治程序得到真正实现，才能克服少数人主观随意乱决策的弊病。只有解决了这一关键问题后，才可能转入如何把握并遵照社会公众的根本意愿来开展公共财政活动。

（三）建立起地方政府内部的自我约束机制

建立地方政府内部的自我约束机制，首先要建立行政官员考核机制及干部任免机制。地方政府在建立政绩的同时，常常发生这样或那样的偏差，原因何在？这与行政官员绩效的考核标准和方式也有很大关系。考核标准和方式对地方政府尤其是决策层的负责人来说是非常重要的，这决定着对他们的评价和奖罚。地方干部作为地方政府经济工作的行为主体，对地方政府的经济行为起着导向功能，对地方政府的公共资源配置难免起着重要的影响。地方政府的干部任免基本上由上级决定，地方政府行为的约束也来自上面，而非政府组织对地方政府行为的约束和监督相对较弱。因此，形成对政治权力运作的根本约束限制机制及其相关的政治制度与程序，是确保财政运作符合市场根本要求的关键所在。对决策人员的资格也要进行严格审查，他们既要有较高的预测、决策水平，也要受到责任与风险的约束，要从制度上把决策人员的责权利结合起来。