地方政府财政危机国际经验思考

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摘要：文章在研究大量文献的基础上发现。地方政府财政危机的主要来源显示为税收体系结构和政府财政收支与经济周期的反向运行；中央政府和地方政府之间财力和职责的分配不当；地方政府运行中的道德风险。并对财政危机发生后的应对措施和地方财政危机的防范等相关经验进行了总结。

关键词：地方政府财政；财政危机：财政预警体系

与其在公共管理领域的地位一致，地方政府财政危机一直是一个相对冷门的研究课题。在大量搜索了地方财政风险的相关英文文献后，我们发现，目前对于地方政府财政危机的研究大量集中于对美国州以下地方政府的研究，关于其他国家的研究文献仅涉及到澳大利亚、新西兰、日本、俄罗斯、以色列、尼日利亚和肯尼亚等几个国家。

地方政府财政危机是一个世界性的现象。关于地方政府财政危机的研究对地方政府的利益相关者来说意义重大，因为地方政府作为公共物品的提供者，在其权限内向辖区居民提供的公共服务的数量和质量对于辖区居民的福利起着决定性的作用。贫乏的服务导致基础设施压力加大、社会分化加剧、犯罪、贫穷以及高素质人群的迁移。而上述这些影响又使得地方政府财政状况进一部恶化，进而陷入恶性循环。

这一问题在全世界范围内的普遍性，使得对这一问题的研究更有意义。但因为各国存在的诸多差异，现有的部分研究主要从所关注的国家地方政府问题出发，建立了各种各样的研究框架。问题的复杂性使得我们很难在国际范围内对地方政府财政危机进行较为全面的概括及建立较为完整的理论框架。

本文试图按照危机研究的一般路径，从成因、对策和预防几个方面来研究地方政府财政危机问题，并对各国地方政府财政危机研究进行总结，以期对我国地方政府财政问题的研究提供有价值的参考。

一、导致地方财政危机的主要成因

虽然各国的财政体系、经济环境存在着较大的差异，但对于财政风险的主要成因我们仍然可以归纳为以下几点：

(一)税收体系结构和政府财政收支与经济周期的反向运行地方政府的财政收入同经济周期密切相关，经济景气，政府收人增加，经济凋敝，政府财政收入即会大幅衰减。而政府支出特别是一些刚性支出并不会因为经济周期的变动而改变，其中一部分支出如失业救济等方面的支出反而会大幅增加。因此，财政收入和财政支出的这种反向波动在经济不景气的时候会在地方政府的财力上形成一个缺口，而地方政府的税收体系结构则决定着这个缺口的规模。

一个好的税收体系应当有助于保证财政收入的稳定性，反之亦然。以美国州政府为例。美国州政府财政收入主要来源于3种税：销售税、个人所得税、财产税，合计起来构成了美国西部各州和地方政府88％的税收来源。在这3种税中，个人所得税是最不稳定的，当失业率增加时，个人所得税税源减少，反之亦然。同时，股票市场的不景气也极大地降低了资本利得收入，减少个人所得税税源。而财产税，特别是商业财产，具有较强的稳定性，因为对财产的估值并不会发生急剧波动。对销售税的课税方法所产生的风险就是，如果主要的产业下滑，税收收入也会下降。这使得政府可能遭受双重打击：私人部门的优势产业下滑的同时，公共部门应对下滑的能力也随之下降。另一个重要的问题就是财政支出，比如失业保险，是反经济周期的。公共支出的一个主要的功能就是在市境艰难时提供一个安全网。平衡财政需求，与不稳定的税收结构相结合，对地方财政提出了挑战。

(二)各级政府之间财力和职责的分配不当在财政分权的背景下，各级政府间对财力和职责的分配成为一个至关重要的问题。大多数发达国家由于较早开始实行财政分权，并在实践中探索出了一套适合于自己的模式。因此，目前因为政府间财力和职责分配而产生的财政问题主要集中在发展中国家及转轨中的国家。

转轨过程中的俄罗斯地方政府就存在着典型的因财力和职责分配不当而造成的横向和纵向的不均衡问题。横向不均衡主要体现为具有较多支出需求的州更可能采用赤字融资手段；纵向不均衡主要体现为各级政府没有按其所获得的财政资源承担相应的支出责任。尽管收入分享制度和转移支付制度可在相当大的程度上解决纵向不均衡问题，但政治可信性和经济效率均要求州政府和地方政府拥有决定一些收入来源的权力(如根据其需求增加或减少某些税、费)。然而，俄罗斯联邦以下各级政府在征集自有收入方面并没有被赋予足够的自主权，在这种背景下，地方政府为了维持正常运转不得不采取各种方式向外部融资。大量融资的结果就是导致地方政府债务不断增加，财政风险不断积累。

(三)地方政府运行中的道德风险财政分权下的地方政府作为一个相对独立的主体为了各自的经济利益往往存在着大量的自利性行为。这些自利行为往往体现为地方政府的发展冲动，这种发展冲动集中体现在地方政府为发展经济而进行的公共投资项目。在地方政府决策正确，管理得当的前提下，这些项目无疑是有益的，而这些投资项目一旦失败，地方政府就必须承担损失。在政府间关系界定科学合理的国家，这种损失由地方政府自己承担，但在很多国家，上级政府实际上是在为下级政府扮演着担保人的角色。当地方政府财政出现问题的时候，即地方政府不能保障工资、奖金和失业救济，或者地方政府变得不能提供最低水平的公共服务时，迫于社会压力可能迫使中央政府插手。这种暗示性担保机制事实上是中央政府为地方政府的负债所提供的一种担保。该担保产生了一个极其严重的道德风险问题：地方政府有着强烈的借款、担保甚至欠款动机，因为这些行为的成本极有可能最终由国家来承担。

日本地方政府面临严重债务危机的一个重要原因就是中央政府对地方债务的一个暗示性担保。有记载以来，日本共有884个地方政府宣布破产，但其债务从来没有被豁免，而是由中央政府偿还。这使得银行不论地方政府财政状况如何，都愿意向其提供贷款。虽然在2006年，日本为控制地方负债建立了一个“咨询体系”以取代原地方政府举债批准体系，但事实证明，只要中央政府的这一担保机制存在，那么地方政府行为中的道德风险就不可避免。

二、地方财政危机的应对措施

(一)地方政府破产应对地方政府财政危机的常见举措是在地方政府无法偿还到期债务时，实施破产程序。从世界各国的情况看，地方政府破产法为债权人的追偿提供了一定程度的保护，无力支付的各级地方政府可以通过协商的债务重组、改组或重新筹集资金等方式解决债务问题。

一般而言，地方各级政府在无法偿付到期债务时应当被视为破产。无法支付工资薪金、养老金、合同款项、债务的本金或利息都是政府破产的证据。

与企业和个人的破产立法不同，联邦以下各级政府的破产程序不包括为偿付债权人的债权而清算政府资产的内容。地方政府破产程序的目的是强迫地方政府进行负责的财政行为，而不是关闭地方政府，停止其运行。对于那些无力支付的政府，破产给他们提供了扭转困境和恢复财政健康状况的时间。

(二)财政紧急控制地方政府破产是一种只有在财政管理严重不善的情况下才使用的激烈措施。另一种较为温和的方法是实施财政管理紧急控制，在这种情况下，上级政府通过特别控制手段，减少由于地方政府管理不善导致的财政和经济危害。例如在美国，20个州拥有对处于财务危机中的市政府进行帮助和控制的法律条款。

美国对州财政紧急状况的确定以一系列客观标准为基础，例如，联邦以下各级政府在连续两年无法支付债务或没有充足的资金弥补预算赤字。当财政紧急状况发生时，上级政府建立一个委员会对州政府或地方政府进行监管和提供技术帮助。联邦以下各级政府和监管委员会联合制定一个计划，支付所有债务、养老金和其他必须履行的支付项目，同时通过减少相对次要的预算项目以消减支出。

与破产选择相比，紧急委员会被授权改变地方政府所作出的财政决定，这会使地方政府丧失更多的地方控制权。

三、地方财政危机的防范

地方财政危机的防范主要表现为相关体系的建设。一个健全而又严格执行的财政体系对于财政安全至关重要。因此，从某种意义上说，地方财政危机的防范涉及到整个国家财政体系的建设与完善。下面我们对几个最直接关系到地方财政安全的方面进行讨论。

(一)财政预警体系的建立加强监控是防范地方财政风险的前提。建立一个预警体系以记录和评估地方政府财政风险是非常重要的，这个体系可被用于对地方政府财政状况的评级并作为中央政府对地方政府进行干涉和紧急财政援助的信息基础。此外，在很多发展中国家，地方债券市场和私人信用评级体系没有发展起来，地方政府不受制于市场规则，很多国家地方财政运行缺乏透明度的境况加剧了地方政府财政行为的草率。这些问题的大量存在，进一步说明了加强中央政府对地方财政进行监控的必要性。

例如，美国模式或者更确切地讲就是俄亥俄州模式相对是比较健全的。该州建立了一个名为“地方财政监控计划”的体系，由州审计局负责执行，并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序。它对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否已接近紧急状况。如果一个地方政府的财政状况符合所规定的三种情况中的任何一种，审计局便宣布其进入“预警名单”，并对该地方财政进行监视。如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化，则将其从“预警名单”中移至“危机名单”。同时，根据《地方财政紧急状态法》，只要有一个地方政府被宣布为财政危机，该州就应成立一个“财政计划与监督委员会”的机构来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行第一次会议后的120天内，地方政府的首席执行官(也是该委员会的成员)必须向委员会提交一份详细的财政改革计划，以及时采取可行的措施来应对和化解危机。为配合这项改革，审计部门等相关咨询机构还会向处于监控中的地方政府提供无偿的咨询服务，这也减少了改革的相关成本。

俄亥俄州模式虽然结构精细，并有一个很明确的设计目标——提供早期预警，但却有着很明显的局限性：(1)财政监控体系中所使用的风险指标基本上是静态的，他们并不反映政府收入、支出和债务的动向，因此，不能对财政的稳定性进行直接的评估；(2)一个更大的缺点在于大多数指标是基于传统财政账户——政府现金流量和直接债务，它们不能或者仅仅在一个很小的限度内反映政府的或有负债。

或有负债不纳入到地方政府财政风险评估的范围通常是因为，在大多数情况下，数据很难收集甚至根本不存在。而澳大利亚和新西兰是为数不多的开发出计算和报告地方政府或有负债的两个国家。下面我们以澳大利亚维多利亚州为例简要说明澳大利亚地方政府财政预警体系。

澳大利亚维多利亚州政府要求国库在其向议会和公众提交的年度和半年度预算中提供一个关于地方财政的风险评估，该评估应当包括所有可能对财政成果产生显著影响的因素，具体包括：(1)经济参数的变化，比如雇佣、薪水、物价以及利率；(2)与不确定事件的发生相关的财政风险，这种风险会影响到特定收入或支出，但是其可能性和发生时间又是不确定的；(3)由地方政府担保所产生的不确定的或有负债转化为现实负债。

1999年到2000年中期财政报告的风险陈述讨论了大量来自政府或有负债的可计量或不可计量的事件。这些事件包括对政府的法律诉讼、政府担保、环境损害以及对公共服务需求的可能变化，例如：(1)州征税办公室存在大约9300万美元的或有负债，该或有负债产生于针对最高法院1998年的一项决定的诉讼；(2)在1994年5月，公共交通公司与OneLink协会签署了一项为期十年的合同，由该协会负责为公共交通公司提供自动化票务服务。国库对公共交通公司向服务提供者履行支付服务费用的义务作出了担保。服务提供商有权索取因为公共交通公司私有化或公共交通改革而产生的损失；(3)有些政府财产被认为是潜在的污染源，虽然该州并未在法律上规定政府应承担任何与此相关的义务，政府仍将承担为治理污染、恢复环境而可能发生的支出；(4)公共事业部门提供的关键服务，比如，对公共医院的急救服务的需求强势增长，这样政府就应向这些组织提供计划外的资金。

(二)政府间关系的调整政府间关系的调整应当包括两个方面：一方面是财政资源在各级政府间的合理分配；另一方面是上下级政府间责任承担的有序界定。

责任的承担应该是以相应的权力为基础，因此责任的承担应以财政资源的分配为基础，政府间财政资源的分配一般有两种方式。一是在各级政府间合理分配税源，赋予地方政府合理的征税权力i在发达的市场经济国家，一般而言，地方政府至少可控制一个税种的税率。比如，新西兰地方税税率在选民意见的基础上由地方政府决定。美国州、地方政府一般都有自己独立的税收体系和主体税种，通常州政府以销售税为主体而地方政府以财产税为主体。澳大利亚的宪法还对各级政府的征税权力做出了某些专门的限制，如第114条规定联邦政府不能征收各州的财产税，各州也不能征收联邦政府的财产税等。另一方面就是政府间合理的转移支付。在发达国家，政府间的转移支付大都根据客观透明的公式来计算。如在美国，纽约市财政可支配收入中大约有13％来自联邦政府的转移支付，20％来自州政府。除此之外，很多地方政府来源于上级政府转移支付可支配收入的部分达30％左右。在具体拨款数额上，全部300多项转移支付拨款项目有85％是按公式法确定的。

(三)建立比较健全的地方政府融资体系地方政府融资体系的建立应当是基于政府间关系合理界定的基础上。只有权责界定清楚后，地方政府才会真正把财政风险作为决策的一个重要影响因素。地方政府融资体系的建设应当是多层次的，一方面应当建立一个包含了短期、中期及长期融资手段的体系，另一方面应当建立一个包含直接融资和间接融资多种渠道。目前，国外地方政府最主要的融资手段仍是发行地方债券，由于地方政府债券的相关问题我国学者已经进行了较多论述，本文便不再赘述。