实施积极财政政策需要处理好的几个关系

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针对近年来我国经济运行中的新变化，特别是周边国家及世界经济发展的新情况，我国政府于去年年初决定采取积极的财政政策，为了更好地实施这一政策，以收事半功倍之效，确有几个关系需要正确处理。

一、正确处理积极财政政策与“适度从紧”方针的关系

党的十五大和九届全国人大一次会议在正确分析和预测我国国民经济发展的基础上，确定在今后一个时期内，继续坚持适度从紧的财政政策，实施积极的财政政策是否与坚持适度从紧的方针相矛盾呢？我们认为是完全不矛盾的。首先，适度从紧的思想包含有积极财政政策的内核。适度从紧并非完全从紧，它有一个客观的限度，在这个限度内，它允许财政政策的适度微调。因此适度从紧并不排斥积极财政政策。其次，实施积极财政政策必须以坚持适度从紧为前提。积极的财政政策不能违背适度从紧的思想，不能超越适度从紧所允许的限度。否则，从短期来看，我们也许能迅速防止通货紧缩，但从长期来看，我们又可能种下了通货膨胀的种子。通货膨胀对于经济的损害，这些年来我们是有深刻体会的。再次，这次实施的积极财政政策不同于一般意义的扩张性财政政策，它是在新经济启动时期针对经济生活中出现的新矛盾而采取的，并赋予了更为科学、更为合理的内容。与以往不同，这次实施积极的财政政策主要是为了刺激有效需求，增发国债所筹集的资金主要用于加快基础设施建设，为经济持续发展打下更为坚定的基础。因此，此次积极财政政策的内容与适度从紧的根本要求也是一致的。

二、正确处理积极财政政策与货币政策的关系

财政政策和货币政策是国民经济宏观调控的两大重要工具。财政政策主要通过财政收支、财政补贴、财政赤字及国债等手段对经济进行调节。货币政策则主要通过利率、再贴现率及公开市场操作对经济进行调节。可见两大政策调节的手段、方式、方法、传导途径都不一样。这就要求：一是两大政策必须协调配合，尽可能地减少政策间的摩擦，增强彼此之间的互动性，以更好地实现宏观调控的目标。目前我们正在实施积极的财政政策，但这并不意味着货币政策可以不用或者不重要。这是因为积极的财政政策需要货币政策的紧密配合。如央行贷款指导性计划的调整，相应配套资金的提供等。二是在某一特定时期，宏观调控政策取向可以有不同的侧重点和着力点。财政政策和货币政策必须协调配合，但并非没有重点，平均分配力量，而是应该从客观经济情况出发，并结合两大政策的特点，充分发挥两大政策各自的调节优势，主次分明，有取有舍。一般来说，在经济扩张阶段，运用货币政策对经济总量的调节效果比较明显，可以直接影响经济的增长速度。在经济相对收缩阶段，扩张的货币政策对经济的刺激作用则比较迟缓，而财政政策由于能直接扩大社会需求，不需要中间传导过程，时滞短、见效快，对拉动经济增长作用明显。二者的选择使用应相机而行。当前我国经济面临的主要矛盾是有效需求不足。增发国债用于基础设施建设不但直接增加投资，扩大总需求，而且间接带动相关产业及增加居民收入，起到刺激消费的作用，从而拉动总需求。

三、正确处理积极财政政策与国债规模的关系

此次实施的积极财政政策的一项重要内容就是增发1000亿元国债。这将不可避免地引起国债规模大幅攀升，同时也触及了理论界近期争论颇多的国债规模问题。无疑控制国债规模、加强国债管理是必须的，应该予以高度重视。但是，国债终穷是为经济服务的，国债规模的大小应以其“内生”效益并促进经济发展为衡量标准。离开经济发展来谈论国债规模是没有意义的。我们认为，在当前的经济形势下，增发国债以满足政府扩大投资刺激需求之用是积极财政政策的现实而又可行的选择。其原因在于：第一，积极财政政策的实施必须依靠国债收入。此次实施积极财政政策的一个重要目的就是启动内需，即在企业、居民投资和消费需求双双走弱的情况下，通过扩大政府支出来拉动需求。扩大政府支出必须以增加财政收入为前提。税收和国债是政府取得财政收入的两种最基本的形式。在经济低迷时期，增税将会进一步抑制投资和消费，产生巨大的负面影响。因此是不可行的。由此我们也许会想到减税措施。确实，世界上许多国家在经济不景气的时期都曾利用减税来刺激经济发展。但是由于我国目前的税率并不高，不存在大幅减税的空间。而且我国自1994年开始进行财税体制改革，新的财税体制正在建立与进一步完善之中，此时调整税率也不利于财税体制改革的深化。再者减税属于中长期调节手段，无法满足目前对资金的需求。因此，在增税和增发国债的选择中，我们只能选择增发国债。第二，增发国债本身具有可行性。到1997年末，我国国债余额为6075亿元，占当年国内生产总值（GDP）的比重为8.12％，加上去年年初预算确定的国债数和这次增发的1000亿元国债，预计1998年年底的债务余额占国内生产总值的比重约为10.3％。与大多数发达国家30％～70％的债务负担率相比是较低的，甚至低于发展中国家和地区超过20％的债务负担率。因此，我国还存在着较大的发债潜力。而且，现在市场利率较低，正是发行长期国债的最好时机，较低的国债利率可以大大降低国债筹资的成本，减少将来还本付息的压力。再者，当前针对商业银行发行长期国债还可缓解商业银行的存差压力。我国专业银行商业化改革以来，银行的经营机制正在逐步转变，但同时也出现银行“惜贷”现象。银行“惜贷”是市场经济的一种正常现象，但给银行经营带来了极大不利。向银行发行国债既可以实现财政筹资的目的，又可以降低银行的经营风险，可谓一举多得。但是，我们也应该看到问题的另一方面，即我国的债务依存度较高。1997年我国财政的债务依存度为22.29％，中央财政的债务依存度为55.76％，预计1998年我国财政的债务依存度为40.19％，中央财政的债务依存度为73.95％（含年初发行的2700亿元特别国债）。两者均大幅超过国际公认标准。较高的债务依存度一方面说明财政汲取社会财富的能力较低，振兴财政势在必行，另一方面也限制了增发国债的现实数量，说明控制国债规模的重要性。我们不能因为增发国债的潜力较大，就可以一味地发行国债，增发国债的数量必须适度，必须要考虑财政的承受能力，否则由此引起的财政风险将是不可估量的。

四、正确处理积极财政政策与经济结构调整的关系

当前我国经济面临的主要矛盾是有效需求不足的矛盾，宏观调控的重点应以增加有效需求为主，实施积极财政政策的根本目的也在于此。但在进行总量调节的同时，我们也应该注重经济结构调整，将积极财政政策的实施与经济结构的调整联系起来，从而赋予积极财政政策以更为深刻、更为丰富的内涵。我国经济结构不平衡的矛盾十分突出，其主要表现在以下几个方面：一是一般性加工工业发展较快与基础产业相对落后。在我国，“路不畅，电不明，水不足，话不通”的现象十分普遍，滞后的基础设施对经济发展产生极大的“瓶颈”制约。二是低水平重复建设十分严重。大量的重复建设、重复投资、重复生产不仅引起企业间恶性竞争，而且造成极大浪费，严重破坏社会生产力的发展。三是地区间经济发展不平衡。东部沿海地区发展相对较快，而中西部地区相对落后。近年来，我国加快了经济结构调整的步伐，也加大了调整的力度。由于与货币政策相比，财政政策在宏观调控中更偏重于经济结构调控，所以此次积极财政政策的实施对我国国民经济结构调整将是一次极好的契机。为此，一是应确定好国债资金的重点投向。此次增发国债所筹集的资金应主要用于基础设施建设，投向包括农林水利、交通通信、城市基础设施、城乡电网建设与改造、中央直属储备粮库、经济适用房等方面的建设。在项目部署和资金安排上，应向中西部倾斜，以促进中西部的发展，缩小地区间的差别。而且还应结合抗洪救灾工作，加大对大江大河大湖的治理，加大对长江黄河上游天然林资源保护的投入。二是应选准选好项目，切实防止重复建设。此次增发国债所筹集的资金决不能用于重复建设以及条件不具备的项目。各地方、各部门决不允许虚报项目以套取财政资金，同时必须确保建设资金必须专款专用，不得挪用和挤占。