财务管理制度：行政机构改革的财政思考

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今年的全国人民代表大会通过了国务院行政机构改革的方案,这个方案采取了以往不同的改革方式,自上而下而且方案十分具体,充分显示了我国政府进行行政机构改革的决心。这样一件大事,对于我们财政界来说既是一次挑战又是一次机遇。说它是挑战,是因为政府的行动已经走在了财政理论研究的前面,这就必然要求我们加快重新构建适合社会主义市场经济要求的财政理论体系的步伐。说它是机遇,是因为我们可以借这次改革的东风,去解决长期困扰财政的政府支出紧张、政府内部财权分散以及管理不规范等问题,并通过财政管理制度的完善去推进行政机构改革。

一、从财政的视角看行政机构改革的必要性

只要有国家存在,有关政府行政机构改革的问题,无论是对财政理论研究来说,还是对财政管理实践来说都是一个永恒的话题。首先,从合理确定政府活动范围看,政府的活动范围说到底是一个财政问题。圣经上有一段故事,说是古代以色列人没有国王,他们便请求神给他们派一位国王。神说:“有了国王他就会拿走你们的一部分财富,你们要国王做什么呢?”以色列人说:“即使如此我们也要,因为我们要国王带领我们去作战,要他为我们的纠纷进行仲裁。”这个故事说明:人们在一定区域内的社会中生活就离不开具有最高权威的管理机构——政府。有了政府,政府就要同社会成员分享社会产品,要求政府做的事越多,政府的作用就越大,政府拿走的社会产品也越多。因此,人们在多大程度上需要政府,需要政府做些什么?便成为了财政研究的一个最基本的问题。古代以色列人需要政府仅仅是为了带领他们打仗和进行仲裁,拿今天的话来说就是需要政府承担国防和治安这两大基本的职能。然而随着社会经济的发展,人们发现需要政府所做的事远远不止这些。政府的职能在不断扩大,政府的机构在不断增加。怎样的政府职能设计才是合理的呢?从亚当•斯密的古典财政理论到现代的财政理论,无不把合理确定政府活动范围作为财政研究的基础。斯密根据市场经济发展初期的要求,提出了“廉价政府”的理论;主张国家干预的现代财政理论,认为应在坚持市场配置资源的基础上,针对市场缺陷来确定政府职能;我国的社会主义财政理论则根据计划经济由政府直接进行资源配置的要求,提出了政府财政应在再生产的分配(包含收入分配与资源配置两种含义,即:生产成果的分配和生产条件的分配)环节中起主导作用并直接制约着生产、交换和消费的理论。在不同的理论指导下所确定的政府活动范围和建立起来的政府职能机构是会有明显不同的。但有一点却是相同的,那就是:政府活动范围的确定和相应的行政机构的设置,必须同一定的社会经济条件和社会成员对政府的要求相一致。这便是财政学中关于合理确定政府部门和非政府部门比例关系的理论,比例协调则有利于经济的发展和社会的进步,比例不协调则会阻碍经济的发展和社会的进步。就我国而言,改革开放以来,经济的市场化已成为不可逆转的趋势,然而我国政府的行政机构设置却还保留着许多计划经济的痕迹,许多管理部门无论是对国有企业的机制转换,还是对市场经济的运行和非公有制经济的发展都造成了过多的干预。因此我国这次行政机构改革的首要目标就是根据社会主义市场经济运行的要求去重新调整和设计政府的各职能部门,以建立起一个与社会主义市场经济运行相协调的政府行政体系。

虽然,人们可以从理论上去论证政府的活动范围,政府的行政机构可以根据社会经济的客观要求去设置。然而古往今来,人们看到的却是政府行政机构不断扩张的事实。无论是中国封建时代的国家政府还是现代西方资本主义的国家政府概莫能外。就连当年的革命根据地政权也进行过“精兵简政”。事实上,政府行政机构的膨胀是具有其必然性的。用现代财政理论研究中越来越受到人们重视的公共选择理论来分析,个中原因就一目了然了。公共选择理论中的官僚理论认为:政府的行政机构是由大大小小的单位和部门领导所掌握的,他们的利益是通过单位和部门的大小来体现的。机构设置越复杂,越庞大,单位部门可获得的财政支出越多,单位部门领导的权力也越大。因此官僚的利益与国家政府的利益并不完全一致。政府高层有时出于执政的需要会提出压缩行政机构的要求,但不久,行政机构又会慢慢膨胀起来。因此,如何通过有效的制度和措施来约束行政机构的膨胀,提高政府行政效率就成了现代财政理论研究和财政管理中的长期的课题。一位美国的财政研究人员曾说,本世纪以来,美国的各种管理制度中改革最多的就是关于政府会计和预算管理方面的制度,而改革的目的之一,则正在于通过完善财政预算约束机制来控制行政机构的膨胀,提高政府的行政效率。

经济体制改革以来,我国出现了行政区划升级风,县要升级为市,县级市要升级为地级市,省直辖市要计划单列或升级为国家级的直辖市。升级的理由当然是多种多样的,但这些理由的背后,却有更为明确的利益动机,行政区划的升级必然会有相应的行政机构升级,每一位行政干部的行政级别都会随着行政区划而提高,这种待遇的提高比起靠自己的多年苦干来晋升自然要容易得多。行政区划升级和行政机构及干部的行政级别提高后,机构膨胀也就随之开始,增加办事机构和人员,增加办公楼和住房,增加车辆和提高用车标准,各种各样的利益也就得到了满足。

然而企业负担也因此而加重,财政困难也因此而加深。今天,面对着企业在资产重组的过程中,大量工人下岗的现状,我们如果再继续维持庞大的行政机构,是必然会激化社会矛盾的。因为财富创造者的减少和财富消耗者的增加对任何一个国家来说都是一种灾难。我们强调这种行政机构膨胀的必然性,并不是说我们的干部都是典型的利己主义者。我们要说明的是:行政机构膨胀有其利益驱动,无论在哪一个国家或地区都是如此。特别是随着市场经济的推进,每一个人对个人利益的追求都是客观存在的,而政府部门用各种方式来增加自己利益的动力也是很强的。因此,要控制行政机构的膨胀,就必须有十分有效的制度约束,而财政作为一个国家行政机构支出的提供者,应该成为行政机构膨胀制度上和财力上的约束者。然而,我国行政机构的扩张往往不受财政的约束,这主要同财政的权限有关,财政没有高于行政机构的权力,当然,财政也不可能具有高于同级行政机构的权力。在这种情况下,财政预算对政府或行政机构的约束力就大大减弱了,这就是我们常说的预算约束软化。反观发达国家,如果政府行政部门不顾预算的约束而强行扩张行政机构的话,这等于自己给自己出难题,因为任何人都无权也无法突破预算,总统或总理也不能例外。一旦出现预算经费紧张,唯有压缩支出减少政府开支。在法制比较完善的发达国家,政府行政部门因经费不足而减少活动甚至关门的事时有发生,这就是硬的预算约束。而我国的情况却是,半年发不出工资,也不必裁减一个人,再贫困的地区,行政机构也会膨胀,财政局长到处借钱发工资,也不能精简机构。

当然,如果任何渠道都无法为行政机构的膨胀提供资金,机构的膨胀也是难以成为事实的。但是,我国的行政机构膨胀却可以从非财政渠道筹集到资金,这就为行政机构的扩张创造了条件。作为一个行政机构,自然就有相应的行政权力,只要将这些行政权力加以适当的运用,就可以进行创收。事实上,很多地方特别是贫困地区,财政往往只能拨给行政部门所需经费的一部分,其余部分则让行政部门自己通过创收来解决。这种创收的能量实际上是相当大的,据粗略的统计,我国目前的预算外收支几乎可以与预算内收支并驾齐驱。如此庞大的资金规模,有相当一部分就进入了行政机构,对行政机构的膨胀产生了促进作用。用这种方式支撑行政机构的扩张,社会经济为此付出的代价就更大了,这种不规范的资金收支,一来形成了企业新的负担,相当于增加了企业的税收负担,加大了企业成本,对发展社会主义市场经济产生了一种阻碍作用;二来由于收支缺乏监督,为部分领导干部或人员贪污腐败提供了方便,预算外收支的膨胀,非但不能使财政的可支配收入增加,还会刺激行政机构的进一步膨胀,给财政造成新的负担。

二、推进行政机构改革的财政对策

1.协调政府与财政的关系,让政府为本级预算负责

要改变以前那种财政对行政机构膨胀缺乏约束力的状况,应注意财政与政府关系的协调。从行政权力看,财政部门对同级行政机构很难形成有效的约束。但从财权上看,财政又是为实现政府职能服务的,利益是完全统一的,只不过这种利益关系没有明确化。解决这一问题最好的办法就是让政府官员直接参与预算管理,通过参与预算管理了解当家理财的难处,逐步走上政府为本级预算负责的轨道,形成行政机构自我约束的机制。

要在政府官员中树立起预算平衡的观念,在相当多的地方财政中,政府支出突破预算已是家常便饭,不按程序追加预算支出也是司空见惯。虽然我国早已颁布了《预算法》,规定了政府公共预算不能打赤字,但地方政府在形成支出时,对本级预算的平衡要求考虑得并不多,各种公开的、隐形的赤字仍然存在。因此,首先要让各级政府官员了解《预算法》,并自觉遵守。有了这种预算平衡的观念,贫困地区的行政机构膨胀就可以得到有效的控制。

让政府官员了解预算并直接参与预算管理,就能把政府利益和财政利益很好地统一起来,由于财政状况对政府行为的制约作用被明确化了,政府官员从自身利益出发在行政机构设置的问题上,也会考虑财力的制约。美国前总统卡特在乔治亚州做州长时正是面对财力紧张的压力,而率先在政府机构内推行“零基预算”,并从中发现了政府机构严重重复设置的问题,从而成功地将当年已申请的州预算削减了50%。

2.强化财政管理,规范行政机构的行为

我国的行政机构膨胀,有很多是不规范的行为方式造成的。比如说人员超编,为了照顾关系,把不胜任某项工作的人硬塞进某个单位,而实际工作却要让能干的人干,因此,能干的人还不能少。有的行政机构明明已经是人浮于事,但有的事仍然没有人干,于是又招聘合同工或临时工来干。这种类型的行政机构膨胀属于一种隐性的膨胀,其后果仍然是行政机构办事效率低下,财政负担加重。

这次行政机构改革,国务院向全国公开了机构改革的具体安排,包括机构改革的具体内容和时间表。撤销的机构和人员分流的时间都有明确的规定。这就是十分规范的机构改革方案。其实,我们的行政机构只要严格地按照各种规范来行使自己的职能,我国的行政机构膨胀的程度也是不至于此的。因此,规范财政管理并以此来规范行政机构的行为,是确保行政机构改革顺利推进的重要条件。

对于行政机构改革来说,要制订机构改革的合理方案并不算很难,只要按照精简和效率的原则,总是可以设计出比较合理的行政机构方案的。而最为困难的却是方案的实施,这里涉及的是每一个人的实际利益。要想改革方案得到坚决地贯彻,就不能随意突破行政机构的编制,而防止突破编制的有效手段就是强化财政管理。我们建议把财政部门作为这次机构改革的监督部门,财政部门严格按照行政机构的改革方案向行政部门安排资金,对于要撤销的部门就要停止财政资金的供应,对于应该保留或新设立的部门,要严格按照编制来供应资金。严格而规范的财政管理,不但能保证行政机构改革的顺利完成,还是防止行政机构改革夭折或出现反复的一种有效手段。

3.将预算外资金收归财政管理,截断行政机构膨胀的资金来源

预算外资金作为一种特定历史条件下的产物,其合理性只存在于调动各级财政努力增收的“分灶吃饭”时期和国有企业扩权的时期。随着《企业法》的颁布和分税制的实施,预算外资金实际上也没有存在的必要了。因为市场经济对企业而言需要的是明晰的产权,当然也包括明确的财权。而行政机构的预算外收支更是弊多利少,除了加重企业负担,滋生行政机构的腐败外,不断增加的预算外资金还直接冲击了正常的财政收入。

由此可见,无论是从社会经济的需要还是从现实的后果看,预算外收支都没有继续存在的必要。从行政机构改革的角度看,更应该将预算外资金纳入财政直接管理,这样就彻底堵死了行政机构用预算外资金来支撑机构膨胀的路子。

4.加快基础设施和公共工程的建设,促进经济增长以吸收富裕分流人员

要保证行政机构改革的成功,就必须妥善安排部分富裕人员。我国目前正值企业下岗人员不断增加的时期,就业压力极大。加之经济正处于增长相对缓慢的时期,要解决好就业问题,必须培育新的经济增长点。

加快基础设施和公共工程的投资,无论是刺激经济的增长还是解决就业问题,都有极大的作用。因为这些投资对相关产业的拉动力很强,能带动其他产业的发展,这样就能提供更多的就业机会。而财政作为政府投资支出的财力分配者,把这种投资活动与推进行政机构改革结合起来考虑,无疑会为行政机构的改革减轻许多压力。