重建预算制度:建立公共财政的根本途径

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【摘要】财政改革的目标最终确定为建立公共财政。公共性是公共财政的本质规定,公共性要求财政运行必须公开和透明。透明性是由预算制度的硬性规范予以保证的。我国现行财政“缺位”与“越位”严重,官僚腐败盛行,根源在于预算制度形同虚设,因而财政透明性太低,政府花钱没有约束和监督。预算制度问题表现为预算不完整,管理粗化,关键是执行随意性大,没有约束力。现行财政转轨、实现公共财政目标,根本途径是重建预算制度,它是一项系统工程,牵涉政治、社会各个方面,关键是法制化。按照公共性要求转换财政职责只是财政改革的开始,按照透明性要求重建预算制度才能保证财政改革成功。

【关键词】公共财政;预算制度;公共性与透明性;财政民主;公共选择;法制化

【正文】

经过20年的探索,我们最终确定了财政改革的目标是建立公共财政,这是一个转轨过程,有很长的一段路要走。怎样走下去?已有的公共财政实践表明,按照公共财政的本质要求,法制化的预算制度是公共财政的基本前提,没有法制化的预算制度的硬性规范,就没有公共财政。这如同一枚硬币的两面。我们由集权型财政向公共财政转轨,在操作上就是要重建预算制度。

一、公共性与透明性:公共财政的两个基本规定

公共财政是为了公共目的,提供公共产品,满足社会公共需要。在现代社会,这个任务是由政府来完成的。政府受社会公众的委托筹集财力——公共收入,并按照社会公众的意愿来安排使用这些收入——公共支出。这个过程是一个公共选择过程,也是一个集体行动和集体决策的过程。从目的到手段的整个过程都体现出社会公众的偏好和意愿,从而使公共财政的运行具有公共性的特征。

透明性作为公共财政运行的基本要求,是由其公共性内在决定的。相对于纳税人来说,财政资金是公共性的,因而必须公开和透明。这不只是在管理上有利于加强监督和约束,提高财政运行的效率,更重要的是财政民主化的必然趋势。财政是人民的财政,是纳税人的财政,所谓“取之于民,用之于民”。在这里,纳税人即社会公众。政府是受社会公众的委托,出于社会公众的共同利益和长远利益,从社会公众手中集中一部分财力,以提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共设施等公共产品。既然政府财力是社会公众的——公共资金,而办的事情也是社会公众的——提供公共产品,那么,因此而产生的政府收支过程就应当让社会公众了解,并监督政府是否按照社会公众的意愿来安排收支。从这个角度来说,公共财政是民主理财的财政,或者说是民主化的财政。因此,建立公共财政,不仅是按照市场经济的要求,实现财政的准确定位,而且要按照财政民主化要求,实现财政的公开和透明。

公共财政要保证其透明性,就需要一整套的规则和制度来约束,并贯穿于整个公共财政运行过程以及各个环节。只有这样,才能克服徇私舞弊、贪污腐败,真正做到“取之于民,用之于民”;也才能保证用得其所,使其产生最大的社会效用和配置效率。公共收入依照法律预设的途径——主要是依靠税收来筹集,公共支出由立法机构来审议。政府有义务向纳税人公开收支的来龙去脉,纳税人有权利“过问”和监督政府的财政行为,不允许“黑箱操作”。这种透明性,是公共财政效率的保证。可以说,没有透明性,就没有公共性可言,也就谈不上实行公共财政。

从运行的角度看,公共财政的透明性是由预算予以保证的。公共财政与国家预算共同产生、形成和发展。预算首先是完整的,这作为一条原则已经内在于预算运行过程之中,除了某些特殊的款项之外,所有的政府收支都须纳入各级政府预算,不能漏掉、“藏匿”。此外,作为全面系统的财政计划,预算必须体现社会公众的意向,规定政府的行为。这是通过严格的立法程序来保证和实现的。预算经立法机构的审议、修订、批准通过,被赋予法律效力和至高无上的权威,成为政府行为以及收支安排的合法依据。在预算执行过程中,政府如有不按预算的收支行为,即为非法行为。为此,对运行过程还必须通过程序法来实现程序化。公共收入依据法律规则取得,并对如何取得给予程序化的法律规定;公共支出中的购买性支出(除人员经费外),遵循政府采购法,转移性支出遵循社会保障法及相关法律,公共投资遵循公共投资法,等等。总之,整个过程及各个环节都应有细致的法律规定,不能留下“自由空间”。最后,预算以及决算都以政府文件的形式详细地向社会公布,让社会公众“雪亮的眼睛”来监督和约束政府的行为是否合法,从而保证公共目的的真正实现。

二、中国现行财政透明性分析

众所周知,中国现行财政存在着严重的“缺位”与“越位”,而且积重难返,其根本原因在于公开性和透明性太低;改革以来,严重的官僚腐败,财政上的原因在于公开性和透明性太低,政府官员花钱没有约束、监督。财政收支这种公共决策实际变异为个别领导的“随意”安排,而预算制度成了一种形式主义的过场,最终是个别领导说了算。在这种决策机制下,财政运行过程是无效率可言的,大量的损失和浪费也就不可避免。

即使按照市场经济的要求实现了财政职能的“归位”,但若没有公开化和透明性作保证,那也只是暂时的。就此而言,财政改革成功与否,其标志不在于财政职能是否转换到位,而在于公开性和透明性作为一条基本原则是否贯穿于政府收支即财政运行的整个过程中。财政职能转换只是财政改革的开始;公开和透明才能保证财政改革成功。

1.政府参与初次分配过程的透明性分析

我国财政的深厚基础是集权体制下的隐性分配机制,政府认为无须公开、透明,社会公众也没有公开、透明的诉求。

在计划体制下,财政主宰了整个国民收入分配。表面上看,财政收入主要是来自国有企业利润、税收、折旧上缴,也有集体企业的税收,但这都是形式上的,实际上决定于以计划价格为基础的隐性分配机制。农产品低价是起点,一方面保证工业原料低价,另一方面也保证低工资制度的实施。低工资与低价原料保证工业企业高利润,利润上交财政,政府就可实现高积累,从而保证高增长。这个过程是:农产品低价(剪刀差、统购统销)→低工资、低原料价格→企业高利润→财政高集中→高积累→高增长。这套机制的决定意义是:只有政府一个分配主体,市场机制与政府机制合归为一个指令性的计划机制,财政是计划机制的附属工具。政府是“全能”的,干什么,怎么干,都由国家计划决定,社会公众只要按部就班执行计划就行了,其他的都无需过问。

市场化改革改变了这种状况,政府的“幕后”分配逐渐被摆到了明处。分配主体多元化,政府、企业和居民都是参与分配的主体;市场机制与政府机制逐步分开,财政集中的财力来自其他的分配主体,如何分配应符合社会公众的利益,预算渐渐成为约束政府的责任性工具。经济市场化首先使财政参与分配的过程显性化,要受到市场力量的约束。多年来,政府一直想提高财政收入的比重,但总是难以如愿,原因即在于此。不言而喻,政府参与国民收入分配的显性化是一个重大的历史进步,它使政府从“无所不能”到开始受市场力量的约束。

但这种变化只是一个不自觉的过程,政府分配必须公开、透明的社会基础还没有形成。社会公众的观念大多停留在传统体制下的那种状况,“纳税人的钱”的观念还没有真正树立起来,没有权利意识,自然就谈不到监督,也就没有对政府分配公开、透明的要求。在这种情况下,与经济市场化的进程比较起来,政府收支公开化、透明化的进程呈现出明显的不同步,也可以说是严重滞后了。

2.政府再分配过程的透明性分析

如果说经济体制改革包括财政体制改革20多年来都取得了重大的进展,那么财政运行机制则还停留在计划经济时代。从预算科目体系、预算编制方法、预算的执行程序,到预算管理方式和财政资金的使用,几乎是原封不动地沿袭改革开放以前的那一套做法,更谈不上公开化和透明性问题。直到1999年才开始考虑这方面的问题,搞了部门预算的试点和政府采购制度的改革。

从现实来看,我国目前财政运行的所有问题都可以归结为一点:透明度太低。因为这使政府分配的正当性(合理、合法)和科学性(效率、有效)丧失了存在的制度基础,由此而衍生出各种各样的问题也就是必然的。公开、透明作为市场经济财政——公共财政的一条原则,应当贯穿于政府收支的整个过程。按这条原则来判断,现行财政运行的问题出在预算制度上。

(1)预算不完整,政府支出没有全部纳入预算。政府收支规模到底有多大,没有一个确切的统计,谁也说不清楚,至今还是一个有争议的问题。通过收费这种形式形成的公共资金分散在政府各个部门,成为各个部门利益的一块“自留地”,查不清,道不明,更无监督可言。政府收入,预算外一块,制度外还有一块,约有一半以上游离于预算之外,不仅是人大管不着,就是财政、审计部门也拿它没办法。

(2)预算管理粗化。首先是预算编制粗。多年来一直沿用的预算科目体系已经不符合市场经济条件下政府履行其职能的要求,致使预算安排从一开始就偏离了正确的轨道。预算科目很粗,按此编制出来的预算就不可能细化。在具体的预算编制过程中,主要是运用“基数法”,即每年编制预算都是基数加增长,各部门经费多少,主要取决于原来的基数,与其职责的变化和调整关系不大。这样,基数大的部门可能造成资金闲置和浪费,而基数小的部门可能得不到财力保障,许多该办的事情却办不了。基数年年滚,渐渐成了一个常数,这个常数本身就成了一个“黑箱”,底子不清,预算分配的合理性也就无从谈起。

其次是管理粗。预算资金按类切块给各部门,一拨了之,没有分配到具体项目,每一块资金都是一个“黑箱”,到底如何使用,只有单位自己知道。而且,各部门不同性质的各类资金对应财政部门的不同单位归口管理,一个部门有多少种不同性质的资金,就对应财政部门多少个单位,财政部门多头对各个部门,就连财政部门自己也常常搞不清楚某个部门到底从财政部门要了多少钱;同样,各部门也说不清自己从多少途径弄了多少钱。各部门对于预算资金,自主安排使用,没有约束,放任自流;财政部门“只管分配,不管使用”,使用部门“只管花钱,不问效益”,因此而疏于管理,缺少监督。

(3)预算执行随意性大。首先是预算批复迟缓,人大批准预算草案时间比实际执行时间迟三、四个月。草案批复之后,资金不能及时到位,讨价还价,再协调拉锯几个月,甚至半年,“一年预算,预算一年”,预算实际上是“马后课”,而不是全程“约束”。再加上编制粗糙,多口分配,自主使用,执行起来随意性较大,预算成了橡皮框,没有刚性。

上述这些问题表明,整个政府分配制度背离了公开性和透明性这个基本原则,从而也就谈不上政府支出的程序化、规范化和法制化。

三、按照公开、透明的原则,重建预算制度

政府预算,在形式上看,是政府为了安排当年的收支活动而编制的计划。实质上,政府预算在现代国家制度中,既是政治制度的一个重要组成部分,也是法制制度的一个重要内容,是国家政权组织内部立法机构与行政机构划分财政权限,立法机构对行政机构的财政行为进行约束与监督的一种政治法律程序。法治化是公共财政管理体制的本质要求,是保证政府收支过程公开、透明的根本措施。

从这个角度看,我国预算不完整,相当一部分收支逃避了人大的监督;时间上存在“空档”,约有1/4的预算执行时间是没有法律依据的;执行过程中随意性大,缺乏法律的严肃性。因此,重建预算制度,按照先易后难的顺序,首先是解决时间上的空档,调整人大每年开会的时间或实行新的财政年度,以使预算执行至少是有形式上的法律依据。其次是将所有政府收支无一例外地纳入预算体系,实现国家财政统一。第三是可考虑建立分类预算,构筑由经常预算、社会保障预算、国有资本经营预算和财政投融资预算组成的四元预算体系。在预算管理方式上,抓住部门预算、零基预算、单一国库账户等关键环节,逐步实现预算的公开和透明。

1.全面推行部门预算

按照部门而不是按经费性质来编制预算,框定这个部门一年内所有的收支活动。预算内容细化,不仅具体到部门,而且具体到项目和下属单位,改变目前资金切块给部门自行分配使用的状况。在财政内部,由一个对口单位统一集中管理若干个部门,而不是若干种经费的预算编制和执行。这样,从制度设计上保证政府收支的透明度能逐步有所提高。

2.实行零基预算

零基预算的根本作用在于按财政履行公共职责的需要,重新界定和调整财政活动范围,确定财政收入规模,是矫正“缺位”与“越位”实现归位的初始措施。这对于财政转轨具有决定性意义。要认真准备,广泛调研,充分论证,在此基础上实行标准化管理,如人员、经费、补助等都要建立标准化制度,把各个项目的轻重缓急放到桌面上来讨论,使预算编制真正作到合理、科学、有效,为预算的执行打下一个良好的基础。

3.建立国库单一账户

预算执行的基础是国库管理,国库职能是财政管理职能的重要组成部分。现在国库管理中存在的突出问题是库款入库、拨付过程中截留占压严重,资金流转渠道不畅,无法对财政资金实施监督。应尽快建立国库单一账户,从根本上改变财政资金分散、部门开户混乱、难以监督控制的被动状况。认真清理政府各部门银行账户,将政府财政资金统一集中在一家银行账户上,所有政府财政支出均通过这一账户拨付。在单一账户下设立分类账户,严格基本运行程序,实施对部门支出全程监控,保证财政资金使用规范、合理、安全和高效。

4.预算支出法治化

政府支出管理的主要措施是推行政府采购制度,其在公共财政管理中具有极为重要的地位。政府采购制度将公开支出中的购买性支出以法定的方式方法和程度置于财政部门的监督之下。财政部门应设置一专门机构全面负责,制定采购法规、政策,管理并监督本级政府采购活动中的财政事务。

政府投资应强化“成本—效益”评估。财政投资支出,有必要按照“成本—效益”理论的要求,建立一整套效益评估的体系和方法,对各项投资预算支出进行详细的评估和考核,避免资源配置不合理、盲目建设、重复建设、资金浪费,提高投资支出的经济效益和社会效益。

四、结语

建立公共财政是一场深刻的革命,是对原有计划体制下集权型财政脱胎换骨的改造,无论从深度,还是从广度上都超过任何一次财政改革。重建预算制度是一项系统工程,涉及政治、经济、法律、社会的各个方面。零打碎敲的改革措施已经很难收到预算效果。现在实施的部门预算、零基预算、单一国库账户制度、政府采购制度等措施,都必须放在政府预算这个大系统内,给它们以适当的定位,让它们协调起来。财政改革的关键是法制化,法制化是协调政治、经济、社会良性运行的中枢。

【出处】原载于《社会科学辑刊》2000年第5期。