住房公积金向住房金融方向发展思考

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摘要：住房公积金制度是指由职工所在单位及职工个人缴存的长期住房储金，用以日后支付职工家庭购买、建造自住住房、住房翻修等住房费用的制度。现如今，由于国家体制的改革、城镇化速度提高快，金融市场激进以及人口老龄化严重，这些外部性因素加上住房公积金内部缺陷，使得该项制度长期面临着挑战，但同时也有着广阔的发展方向。笔者结合多年的工作实践，对住房公积金向住房金融方向发展进行了思考。

关键词：住房公积金；住房金融；发展方向；思考

截至2018年底，全国住房公积金缴存总额达14.59万亿元，缴存余额5.79万亿元，累计发放住房公积金贷款3334.82万笔、达8.58万亿元，贷款余额4.98万亿元。住房公积金制度自1994年在全国推行以来，已经过二十多年不断的完善和发展，走出了一条具有中国特色的住房保障之路，对改善职工住房条件作出了突出贡献。住房公积金实质上是一种长期住房储金，具有强制性、互助性和保障性。政府通过相关法规强制归集住房公积金，服务于广大住房公积金缴存职工的住房融资需求，形成了封闭的住房融资体系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”、“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。”住房公积金未来的发展一方面要突出其保障性，另一方面应突出其政策性住房金融的功能，这是时展的需要。

一、我国目前的住房金融模式

目前我国住房金融“以商业住房按揭贷款为主、住房公积金为辅，其他形式补充”的模式和格局，为支持不同人群改善住房条件，促进房地产市场快速发展，支持国民经济持续增长发挥了重要作用。但随着住房公积金制度的不断发展，其在解决职工住房困难，特别是在解决中低收入家庭住房困难方面作用越来越突出，其互助性、保障性、金融性越来越显现。从《全国住房公积金2018年年度报告》披露中可以看到，全国住房贷款市场中，住房公积金贷款的市场占有率达16.19%，部分地区市场占有率已超过40%。住房公积金在我国住房金融方面发挥着不可替代的作用。我国商业银行的住房按揭贷款类似以美国为代表的资本市场型住房金融模式。我国的住房公积金制度就是学习新加坡强制储蓄型住房金融模式，但我国住房公积金的管理模式和资金运作方式又有别于新加坡。近几年推行的农民工、个体工商户、自由职业者自愿缴存住房公积金，又类似于德国的互助合同型住房金融模式。

二、安徽住房公积金的改革试点

为了促进住房公积金“管运分离”，探索解决初始就业者、城镇中低收入群众住房刚性需求的有效途径，同时为今后设立政策性住房金融机构积累经验，安徽省政府于2014年下半年分别批准了芜湖市、铜陵市开展改善地方住房金融服务试点（后来由于种种原因铜陵市没有实施）。以当地住房公积金为依托，设立国有独资住房金融服务公司，创新拓宽融资渠道，加大财政扶持，开展低息、长期住房消费贷款，积极支持城镇居民购买自住住房，重点支持全市城镇中低收入家庭、刚入职的大中专毕业生、进城务工人员和初始就业者等购买首套普通自住住房。（一）住房金融服务公司的运营资金来源。住房金融服务公司的运营资金来源主要有实收资本、住房公积金、各类政策性住房资金、申请政策性银行贷款、商业银行贷款、资产证券化、发行住房债券，以及经省市政府批准的其他资金来源等。（二）住房金融服务公司的运营模式。（1）住房公积金运营模式。在住房公积金管理决策机制不变、归集缴存政策和渠道不变、使用性质不变的前提下，建立市住房公积金管委会决策、市住房公积金管理中心管理、授权住房金融公司运营住房公积金的新机制，实行统一平台、分账核算、专款专用。（2）各类财政管理的住房资金及相关资金运作模式。各类财政管理的住房资金及相关资金按照资金性质不变、征缴和供应渠道不变、使用和监管方式不变、存款利率不变的原则，采取委托管理方式，将资金委托给住房金融公司，由住房金融公司统一运作，并由住房金融公司与资金管理主体单位签订协议，住房金融公司按照协议支付利息。住房金融公司融入的资金，除对符合住房公积金贷款条件的职工按人行规定的利率发放贷款外，对其他城镇中低收入家庭、刚入职的大中专毕业生、进城务工人员和初始就业者等发放购房贷款，贷款利率执行低于同期商业银行住房贷款的优惠利率。发放贷款的优惠利率与融入资金成本可能的利差由财政补贴。（三）试点改革的目标。一方面将住房公积金交由专业的住房金融服务公司按市场经济运作模式和金融管理体系运营，实现住房公积金“管运分离”；另一方面通过整合将政府各部门分散管理，并长期沉睡在银行的住房补贴资金、住房公共维修资金等各类政策性住房资金进行盘活，应对住房公积金流动性不足。有了多渠道的资金来源，既财政托底也解决了住房公积金使用率畸高、所面临的严重亏损和入不敷出问题。通过此项改革，构建多层次住房保障体系，弥补商业银行住房金融服务的功能不足，为城镇中低入家庭、刚入职的大中专毕业生、进城农民工和初始就业者等购买首套自住住房提供金融服务，充分体现普惠性和社会效益，提升中低收入群体的“安居”幸福感。通过此项改革，也引导住房消费，探索地方政府运用利率差别化手段调控地方房地产市场的有效途径。（四）试点改革的运行分析。一是此项改革需对现有住房公积金管理模式进行突破。《条例》规定，住房公积金实行的是管委会决策、中心运作、银行专户、财政监督的管理原则。改革将住房公积金交由住房金融服务公司运作，需要增加一笔运行成本，但此项改革能促进住房公积金“管运”分离，同时也能帮助解决由于住房公积金中心属事业单位、人员受编制的控制而造成的普遍人手不足的困难。二是此项改革对住房公积金使用率非常高的城市有积极意义，通过住房金融服务公司可以有效增加融资渠道。三是此项改革以住房公积金为平台，整合其他住房资金，牵涉其他部门利益，改革阻力大，同时也需要突破其他住房资金使用的相关规定，但通过此项改革，可以有效地整合分散在各部门管理、长期沉睡在银行的其他住房资金，充分发挥资金的效益。四是住房金融服务公司无法实现真正意义的赢利模式，长期需要财政补贴，无形中增加了财政的负担，但是通过财政的补贴，以小搏大，促进地方去产能、去库存，促进有效的购房需求，促进当地城镇化，也是一项有效举措。

三、目前我国住房公积金制度及管理中存在的问题

（一）住房公积金管委会在实践中决策作用虚位。《条例》规定，住房公积金管理实行管委会决策。从我国实际情况和住房公积金管理的实践看，管委会决策作用的发挥十分有限，一些城市的管委会甚至都不能按期召开会议，即使召开了会议，其履行决策也大多流于形式。政府部门的管委会委员由于工作调整经常变动，连续性不强，委员的政策水平、专业水平不高。决策参与者都不负有实际的责任，不承担风险，反映出我国住房公积金管理决策机制上存在内在缺陷，不利于科学决策和规避风险。（二）现行住房公积金制度实施面有限。截止2018年底，全国实际缴存住房公积金的职工有1.44亿人，而2018年全国就业人数为7.76亿人，全国参加城镇职工基本养老保险人数为4.2亿人，全国缴存住房公积金的职工人数仅占全国全部就业人数的18.56%，占全国全部参加城镇职工基本养老保险人数的34.29%。住房公积金制度仍未在全国普遍建立起来。（三）住房公积金的金融属性与当前行政管理体制之间矛盾重重。住房公积金作为一种政策性住房资金，虽从作用设计和使用投向上属于住房范畴，但它在运用与管理上仍属金融行为，其管理运营的本质当属住房金融范畴。目前我国住房公积金的管理还是纳入地方行政部门进行管理，来自地方政府的干预过多，管理的行政化现象严重，未能按照现代金融管理理念进行管理，无法形成规范的和风险可控的现代住房金融管理体制和经营机制。（四）地域发展不平衡，流动性风险矛盾突出。截止2018年底，全国住房公积金使用率为86.04%，但不同地区间存在较大差异，地域发展不平衡。房地产业发展快的城市，个人贷款需求大，住房公积金的使用率高，流动性风险突出。与之相反，房地产发展缓慢的城市，个人贷款需求小，住房公积金使用率低，资金大量沉睡在银行，无流动性风险。（五）全国住房公积金各自为政，信息化水平不高。目前全国住房公积金以地市为单位，单独管理，各自为政，相互政策不统一，甚至打架。住房公积金业务管理模式和流程不统一，全国没有统一的住房公积金信息管理系统，信息化水平参差不齐，信息化水平普遍不高，信息化建设重复、浪费现象严重。

四、对未来住房公积金发展方向的思考

（一）分离住房公积金管理中心的运营与管理职能，向政策性住房金融方向转变。改革住房公积金，实现其向政策性住房金融方向发展，是必由之路。一方面分离住房公积金管理中心运营和管理职能，运用现代金融管理理念和市场经济运作模式，运营住房公积金，为广大住房公积金缴存者提供更加优质、专业的住房金融服务；一方面改革现有的住房公积金行政管理职能，加快住房公积金立法，加强执法，努力扩大住房公积金覆盖面，让住房公积金应缴尽缴。（二）建立全省乃至全国住房公积金资金融通机制，拓宽融资渠道，发挥住房公积金的金融性和保障性功能。全国住房公积金资金使用很不平衡，有的地方资金使用率高，资金紧张，导致不得不收紧政策，提高贷款门槛；有的地方资金使用率低，资金长期沉睡在银行。为此应建立全省乃至全国的住房公积金有偿融通使用机制，发挥资金流动属性。同时以住房公积金为平台，整合政府各部门管理的各类住房资金，盘活这些住房资金，建立有偿使用机制。目前住房公积金主要是满足个人住房消费的提取及提供低息的住房公积金贷款等，住房公积金作为资本的作用未能充分发挥。因此要不断完善制度，扩大住房公积金使用范围，使住房公积金的功能多元化，充分发挥这项资金强制储蓄、稳定长期的优势，凸现其保障性功能。一方面政策向中低收入居民家庭倾斜，提供更优惠的低息住房贷款，拓宽资金用途；另一方面坚持财政补贴利差的政策，充分发挥住房公积金的住房金融属性，拓宽融资渠道，扩大住房公积金保障范围。（三）按金融监管要求，重构住房公积金监管模式。将住房公积金管理中心改组为政策性住房金融机构，必须要改变原有的监管模式，纳入金融机构的监管体系。一是理顺管理体制，强化外部监管。将住房公积金对资金的管理、融资与信贷业务置于国家金融监管之下，调整住建、财政、审计等多个部门对住房公积金监管职能。二是健全内控机制。按照现代金融管理理念强化内控建设，化解住房公积金信用风险和操作风险。（四）规范全国住房公积金信息管理系统，启动“金金”工程学习全国“金财”工程、“金保”工程、“金税”工程，适时启动住房公积金“金金”工程，逐步统一全国住房公积金信息管理系统，为建立全国统一的政策性住房金融提供信息技术支撑。

参考文献

［1］王英.住房公积金管理体制及运营模式改革研究［J］.九江职业技术学院学报,2019（2）.

［2］杨巧.国外政策性住房金融机构运作经验及其对我国的启示［J］.金融理论与实践,2014（4）.

［3］翟刚.新时期住房公积金管理模式和运作机制的创新研究［J］.住宅与房地产,2019（22）.

作者:林军 单位:安徽省马鞍山市住房公积金管理中心