金融支持失地农民创业的制约与选择

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金融支持失地农民创业的制约因素

失地农民既不同于一般意义上的农村居民和城市居民，又同时兼具两者的部分特征，是一个边缘化的群体。与其身份相适应，他们所处的金融环境也处于一种被边缘化的状态，既无法享受国家普遍意义上的惠农政策，也很难获得市民化的待遇，在创业融资方面享受城市弱势群体的优惠和扶持。失地农民是社会发展过程中所形成的特殊弱势群体，这一群体与下岗职工、贫困学生等一样，应该得到国家的政策扶持。当前，针对其它弱势群体，国家相继出台了一些扶助其就业、就学的优惠政策和资金扶持措施，有效解决了这部分困难群体的生存发展问题。而针对失地农民群体，国家的政策重点和扶持资金主要是针对失地农民的就业，涉及职业培训和劳务输出等方面，而对于失地农民的创业，国家尚没有针对失地农民的群体特殊性出台适用性和操作性强的金融支持政策，影响了失地农民的创业热情。如失地农民失去土地之后，其房屋没有集体土地证或房屋产权证，缺乏足值抵押物，使银行贷款和信用社风险控制难以进行；失地农民普遍金融意识不强，对信用关注不够，使得贷款的风险和管理成本增大；失地农民群体因对国家金融政策关注不够，认识不深，对有关贴息政策、担保政策等措施认识不清，而使国家的鼓励创业政策难以落到实处。由于金融政策的时效性差，针对性不足，缺乏专门针对失地农民的信贷产品，相关金融贷款产品的预期扶持效果难以落实。针对农户生产经营提供的小额贷款，具有资金少、期限短、需担保等特点，但对于失地农民来说，缺乏足值抵押物是其固有缺陷，而且失地农民在新的城市中创业往往需要较长期限，因而无法适应小额贷款的还款要求。无需担保且手续相对便捷的农户小额信用贷款，其服务对象通常是农村信用社的信用户，这样一来，失地农民中的非信用户就无法获得该农贷产品。贷款金额较高的农户联保贷款，是适应现代农村的农业产业化、集约化发展的产物，其服务对象多为具备一定经营规模和资质级别的种植业、养殖业、农村运输业专业户，且需要五户以上联保互保，而失地农民群体大多选择创办资金需求较低的劳动密集型行业，故这样的产品显然不适合失地农民的现实需要。旨在壮大支农资金实力的支农再贷款，作为人民银行推出的一项货币政策，用来解决农村发展过程中的种植业、养殖业、运输业等农业相关产业的合理资金需求，而随着农村经济和社会结构的解体以及失地农民身份的转变，加之传统农村产业逐渐被现代工商业所代替，这样的贷款品种难以适应实际需要，失地农民难以获得支农再贷款的有效支持。我国城乡经济社会发展的不平衡决定了金融服务体系的差异性，农村的金融服务体系建设明显滞后。从机构设置来看，金融服务机构设置单一，被征地区域主要的金融服务机构是农村信用合作社和农业银行，在商业化改革的导向下，这两类农村金融机构更多地关注优势企业和涉农项目，而失地农民属于低效客户群体，且创业项目多为低投入、低风险的劳动密集型行业，所需资金小且交易成本高，农村金融机构对失地农民的非农项目往往缺乏积极性。从业务范围来看，农村金融机构更多地从事存贷款以及资金结算业务，对涉及理财、融资等综合性业务的开展难度较大，而失地农民普遍对金融认识不深，对金融产品、融资程序的接受能力有限，加之农村的金融知识宣传渠道单一，效果欠佳，失地农民难以获得实在的金融服务。城乡金融体系建设的不平衡不仅仅表现为金融服务体系的差异性，还表现为金融资源配置的不合理。总体来说，政府对城乡金融资源缺乏有效统筹规划，各银行以利益化为准则，将优势资源集中用来覆盖重点区域和争夺高端客户群。有的银行将存款不足8000万元的低效网点撤销，因而广大乡镇和城郊地区的银行网点数量十分有限。农村信用合作社是农村地区的主要金融服务机构，但由于资金规模不强，能够提供的适合失地农民的金融产品和专项创业金融服务计划十分有限，且从业人员的业务素质普遍不高，对金融产品的推广和开发能力不强。土地征用建立新城之后，对金融机构设置的重视不够，规划设计的科学性和严谨性不强，金融机构设立不及时，广大失地农民能够获得的金融资源难以适应现实所需。

金融支持失地农民创业的路径选择

推动失地农民创业，构建合理的失地农民创业金融支持体系，是一个综合的社会系统工程。在此过程中需要政府发挥主导作用，金融机构发挥保障作用，广大失地农民予以密切配合，是一个综合运用经济、法律、行政手段，将政府支持与市场业绩有效结合、配套使用的全方位社会调节过程。政府部门必须针对失地农民的群体特征和生活状态，改革现有金融体制，为失地农民创造宽松规范的金融环境，提高他们的融资效率，鼓励他们的创业热情。应参照城市下岗职工等弱势群体的小额贷款管理办法，论证开发适合失地农民创业特征的贷款管理办法和实施细则，降低贷款准入标准，简化贷款实施程序，缩短贷款兑现周期。根据失地农民身份转换的现实，切实打破城乡界限，对失地农民在城市创业或在农村从事非农项目均给予金融政策上的优惠和扶持，对合法经营的有劳动能力和创业热情的失地农民给予财政专项基金担保的创业贷款。实行失地农民创业贷款贴息政策，对从事产业经营的失地农民根据其失地状态、创业进度以及安置失地农民就业等情况给予不同程度的贷款贴息，贴息由地方财政预算安排。与此同时，规范民间融资行为，拓宽失地农民融资渠道，放宽民间资本的合理流动，为失地农民营造多元化的金融支持环境，切实起到为失地农民创业提供资金支持和政策扶持的作用。失地农民创业贷款必然需要抵押担保，特别是对于在农村金融体系中居于主要地位的农村信用社来说，其资产规模有限，抗风险能力不强，对贷款标准和抵押条件的规定就更为严格。而失地农民缺乏抵押物已是不争的事实，加之失地农民普遍信用度不高，信用贷款的管理成本和风险水平难以控制，因此，必须采取有效措施解决担保问题。在担保资金方面，可以考虑从失地农民的土地补偿款中提取一定的比例，这样做也有利于避免失地农民因理财经验不足而将土地补偿款挥霍殆尽的弊端，另外地方政府也要从土地收益中提取一定的比例，共同组成失地农民的担保基金。基金运作方面，可以委托担保机构运作，也可以由地方财政管理，地方财政与指定银行签订协议、共担责任，贷款时由担保基金直接进行担保。除此之外，可以参照企业信用担保，建立失地农民贷款担保组织，由专门的担保组织与银行共同承担责任和风险。这种担保因具有一定的风险必须经过谨慎的论证和严密的程序，要对担保的失地农民的个人背景和项目前景进行全面考察，科学论证，担保过程应公开公正，在担保金额上也应有所限定。失地农民的创业启动及可持续发展离不开完备的金融服务，金融机构在此过程中必须发挥重要的保障作用。首先，完善现有的信贷产品功能，使之能够更好地服务于失地农民创业所需。小额贷款应适当增加授信额度，为失地农民提供更多的创业资金；积极推进村镇信用户评定工作，将更多的失地农民纳入到信用户范畴，使小额信用贷款能够惠及更多人群；适当调整联保贷款条件和降低准入标准；适时扩大支农再贷款的适用范围，使标志更为明晰。其次，创新信贷产品，为失地农民提供更多操作性强的金融品种。针对失地农民的创业项目特征，提供更多额度小、利率低、周期长、门槛低的信贷产品或贴息政策，扩宽对失地农民的服务空间，对创业成功、按时还款的失地农民还可给予幅度更大的二次信贷优惠，为失地农民提供更大的选择空间。最后，推出更多的理财产品，保障失地农民资金的保值增值。失地农民普遍理财能力较弱，其土地补偿款和职业收入多用于购房、教育等消费支出，很少用来购买保险、债券等理财产品，应根据失地农民特点，推出更多风险低、周期短、收益稳定的理财产品，引导失地农民理性投资，这对于他们的创业过程同样至关重要。有效的金融服务离不开合理的资源配置，必须切实整合金融资源。当前在广大的城郊地区，缺乏完整的为失地农民服务的金融体系。本应起主导作用的农业银行已经将放贷重点转移到优势大企业和重点涉农项目，农业发展银行也转变为主要为农产品流通服务的政策性银行，邮政储蓄银行的主要业务是存取款等现金结算业务，放贷额度小、种类少。因此，农村信用社在城郊地区的金融市场占据主要地位，但由于其资金来源途径狭窄，难堪重负。因此，必须构建多元化的农村金融服务体系，打破合作金融的垄断地位，引入多种金融形态相互竞争机制，以为农业发展和农村经济服务为宗旨，尽量保留各种金融机构的县域分支机构，并加强从业人员的业务素质培训，提高他们的金融服务水平，使商业金融、政策性金融和合作金融共存共赢，共同为失地农民提供优质完整的金融服务。失地农民在创业过程中，金融意识和金融知识的匮乏已经构成了影响他们创业的极大障碍，因此必须对失地农民进行必要的金融知识宣传和培训。宣传培训内容涉及对金融意识和观念的培养、金融法律和政策的讲解、金融产品和服务的推介、金融道德和规范的普及等等，使广大失地农民正确衡量自身状况、合理估算融资需求、知晓金融产品功能、掌握金融业务流程，在此基础上恰当选择金融产品和创业项目，顺利办理融资业务，维护自身合法权益。与此同时，使广大失地农民树立诚信意识，充分重视自身信用建设，这不但有利于自身融资行为，也有利于金融部门开展工作。在宣传和培训形式上可以采取集中培训，也可采取失地农民喜闻乐见的多种形式，诸如电视、广告、印发小册子等形式，将金融知识传递给失地农民。

本文作者：张媛工作单位：辽宁社会科学院社会学研究所