个人外汇管理与便利化探讨

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摘要：2007年,《个人外汇管理办法》（中国人民银行令〔2006〕第3号，以下简称《办法》）和《个人外汇管理办法实施细则》（汇发〔2007〕1号，以下简称《实施细则》）实施。随后，外汇局陆续了多项法规，针对性解决期间发生的新情况、新问题。10余年来，以《办法》和《实施细则》为核心的制度体系，以及以便利化额度为核心的管理模式为加强个人外汇管理，稳定涉外收支平衡发挥了重大作用。但随着时展和形势变化，个人外汇管理与便利化均出现了一些问题。便利化额度如同一把“双刃剑”，既成了个人日益增长用汇需求的阻碍，又成了不法分子非法跨境转移资金的“保护伞”。在“放管服”改革背景下，如何推进个人外汇管理改革，既加强监管，又促进便利化，值得探讨。

关键词：个人外汇管理；便利化

一、存在的问题

（一）个人便利化用汇需求得不到满足。10年来，我国执行的个人用汇便利化额度不变。额度内，个人持有效身份证件在金融机构可直接办理，额度外，需提交真实性证明材料供金融机构审核。随着人民生活水平的不断提高，个人用汇需求不断提升。2017年较2008年，个人结售汇和收付汇总量分别增长了100%和81%，涉汇人数增长了2倍。其中，超过便利化额度的结汇增长了10倍，购汇增长了100倍。另外，银行自助终端、手机银行等非柜台办理渠道的迅速发展，为个人客户提供了极大的便利。但因限额上的个人业务必须在接受银行柜台审查，无法使用非柜台渠道享受便利。（二）个人外汇成为不法分子跨境转移资金的渠道。由于便利化额度下的个人购汇无需审核，不法分子可借助他人额度，采用“蚂蚁搬家”的形式，分拆进行购付汇，实现违法违规资金跨境流出，手机银行与自主终端等非柜台渠道的出现，也助长了分拆购付汇问题的发生。2017年较2008年，4-5万美元的个人购汇金额增长了5.4倍，笔数也增长了5.4倍。在此背景下，大量地下钱庄的主营业务有向个人跨境业务倾斜的趋势。根据近年来查处案件来看，存在三种违法类型：一是地下钱庄为客户提供向境外转移资金服务，用于个人境外投资、购房、套利或资产转移等；二是为客户提供跨境洗钱服务，支出的资金再通过劳务收入、赡家款等名义回流，将脏钱洗白；三是协助企业客户骗取出口退税或政府补贴，支出的资金通过贸易款回流，骗取出口退税，或通过直接投资回流，迎合招商引资需要骗取地方政府财政补贴。

二、原因分析

（一）重行为监管，轻原则监管。随着以“了解你的客户”为核心的“展业三原则”深入贯彻，主体管理和原则监管逐渐成为银行落实防范金融风险的保护线。但目前个人外汇管理制度多为行为监管，“限制”、“条件”等明确的条款约束虽然增加银行审核的操作性，发挥了很大作用，但固定的条款也成为了不变的“靶位”，极易成为不法分子钻空和规避的对象，且个人外汇监管经常落后于违规创新步伐，合情合理不合规，不合情不合理但合规的问题凸显。（二）监管部门和数据分散。实施原则监管的必要条件是监管部门的合作与数据的共享利用。目前，对于境内个人的管理涉及多个部门，可利用的数据也分散在多个部门。虽然外汇局基本具备了个人涉外收支的全部数据，数据利用基本能够实现。但对于个人主体是否存在违法前科、是否存在不良信用记录，涉汇的人民币来源和去向是否合法等，仍需形成多部门的监管合力，整合数据资源加以利用。（三）违法惩戒力度较小。目前对违反外汇管理规定的个人的惩戒措施仅为警告、罚款等。与其获得的不法收益相比，代价较低，打击力度有限，震慑作用不足。加之“逃汇”罪不可适用于个人，因此针对分拆购付汇的组织者或资金归集人而言，更可肆无忌惮。（四）核准审批存在较高的办事成本。虽然近年来外汇局大步伐推进简政放权，将大部分审核权限下放至银行，但对于个人财产转移购付汇核准、个人超限额提钞及携带现钞出境审核等方面，仍需要外汇局进行核准或审批。这给个人带来了较高的时间成本和路途成本。其高成本会引导理性个人改由其他渠道实现目标。这也成了分拆购付汇、境外提钞等现象激增的原因之一，成为地下钱庄客户来源的推进剂。

三、“放管服”改革背景下个人外汇管理与便利化建议

（一）从行为监管向原则监管转变。将监管重点从个人行为是否违规，转移至个人涉汇资金是否是合法的，是否涉及洗钱、犯罪、恐怖主义等方面。在体现监管部门对上述违法违规行为的零容忍的同时，还应体现“法无明文禁止即可为”的精神，实现放管结合。（二）多部门联合监管，实现信息共享，促进数据利用。外汇局与公安、反洗钱等部门建立优势互补的协同监管体系，共享各部门数据信息资源，实现对个人社会经济活动等全方位数据的采集与综合利用，发现可疑异常线索及时开展检查。（三）稳步推进个人用汇便利化。逐渐取消便利化额度，对于可自由兑换的科目，取消其审核环节，管理上不再区分境内个人和境外个人。将外汇局现有的审批核准权限下放银行，逐渐简化移民转移的审批要求。（四）履行个人用汇义务性报告制度。个人在金融机构办理外汇业务时，需如实向金融机构报告用汇信息，承诺资金合法，用途真实。金融机构严格履行审查职责。个人不履行报告，或不准确报告，将受到处罚，并纳入个人征信管理。

作者:中国人民银行辽源市中心支行课题组 单位:中国人民银行辽源市中心支行