服务贸易外汇管理的思路和措施

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一、服务贸易外汇管理主要特点

（一）多部门协同管理

由于服务贸易交易具有无形性和不可比性，无法类似货物贸易可借助海关货物流信息来匹配资金流印证真实性，因此主要依靠商务、税务等主管部门的规定实施协同管理，即要求境内机构办理服务贸易购付汇业务时，除提供合同或协议、发票或支付通知外，还要求其提供对应主管部门的批准文件或备案登记证书。例如办理境外承包工程项下的工程款、中介费购付汇时，需提供商务主管部门批准该企业经营劳务承包的批准文件；办理技术咨询、技术服务、合作设计、合作研究、合作开发、合作生产等项目购付汇时，需提供商务主管部门颁发的《技术进口许可证》或《技术进口合同登记证书》及《技术进口合同数据表》等。

（二）限额和资格审批管理

对真实性较难把握，且容易成为异常资金出入境渠道的部分服务贸易项目实行限额和资格审批管理制度。例如对单笔超过合同总金额10%且超过等值10万美元的出口佣金购付汇、法规未明确规定审核凭证且等值10万美元（不含）以上的服务贸易项下购付汇、企业和预算外单位公务出国购汇超过指导性限额、境内机构单笔提取超等值1万美元的外币现钞、国际海运船长借支项下单笔提取超过等值3万美元的外币现钞等业务，境内机构都需经外汇局核准后，凭核准件到银行办理售付汇手续。另外，对于跨国公司所属境内公司向境外关联公司办理代垫及分摊费用购付汇前，跨国公司须经所在地外汇局分局办理资格核准后，凭核准件及相关材料到银行办理购付汇手续。

（三）多环节交叉管理

目前，对于境内机构服务贸易外汇收支，实行事前、事中、事后的多环节交叉管理模式。其中事前以真实性审核为重点。境内机构办理服务贸易外汇业务前，需由银行按照规定审核申请书、合同、发票、主管部门批件及税务凭证或外汇局出具的核准件，确认交易的真实性及其与外汇收支的一致性后办理；事中以非现场监测为重点。主要运用服务贸易外汇业务非现场监管系统，通过设立单笔大额、高频累计、异常波动等监测指标对企业服务贸易数据进行数据筛查，对收支较为频繁、总量较大或增长迅猛的服务贸易交易及企业实行专项监测；事后以核查与检查为重点。通过事中监测发现的异常交易线索，核查银行或境内机构留存的业务凭证，查实违规交易情况，并按照相关规定及时移交检查部门进行立案查处。

（四）项目和主体分类管理

现行服务贸易外汇管理制度实行事前项目分类管理和事后主体分类管理。按照国际收支统计口径，服务贸易项目不仅包括运输、旅游、通讯服务、建筑服务、金融服务、保险服务、计算机和信息服务、咨询、其他商业服务、别处未提及的政府服务等11类的服务项目，还包括收益、经常转移项目下的10类传统非贸易项目。由于服务贸易一直注重事前真实性审核，且不同的交易项目特点不同，真实性审核需要的材料也有较大差异，因此目前的政策法规均是针对不同的交易项目特点而分别出台的，实行交易项目的事前分类管理。另外，为逐步实现管理方式由行为监管向主体分类管理方式转变，外汇局在监测、核查的基础上，对存在未能在要求的时间内就相关交易疑点做出合理解释或不配合核查等情况的交易主体实施服务贸易内部分类监管，将其作为“关注类”主体，密切跟踪其服务贸易外汇业务，实行交易主体的事后分类管理。

二、服务贸易外汇管理存在问题

（一）政策较为分散，尚未形成统一的体系

服务贸易外汇管理政策较为零散，缺乏系统性。目前，涉及服务贸易外汇管理的规章制度超过50个，大多是对新问题的临时性规定和对现有规定的补充或调整，缺乏统一的法律规范，尚未形成统一的法规体系，个别银行和境内机构反映办理相关业务时，搜集和学习政策法规的成本较高。以现行法规未明确审核凭证的交易项目的售付汇而言，前后涉及的现行有效法规就有《国家外汇管理局关于现行法规中没有明确规定的非贸易项目售付汇有关问题的通知》（汇发［2003］35号）、《国家外汇管理局关于调整经常项目外汇管理政策的通知》（汇发［2006］19号）、《国家外汇管理局综合司关于调整部分服务贸易项下售付汇政策有关问题的通知》（汇综发［2006］73号）等文件。

（二）宽进严出特征明显，未实现均衡管理

现行服务贸易外汇管理总体呈现“重流出、轻流入”的格局，除捐赠外，绝大多数服务贸易外汇收汇和结汇缺乏明确的管理规定，仅凭客户描述，由其提供合同或发票等证明材料即可在银行办理，随意性较强。资金流入结汇方面目前主要依据《结汇、售汇及付汇管理规定》办理，而对结汇的规定也较宽泛，仅规定了需要结汇的类别，对于审核材料的要求，相关法规也没有明确规定。银行反映，由于服务贸易收结汇管理规定不够明确，有的银行审核合同、发票及主管部门批件等材料，有的银行却仅审核合同或者发票，导致不同银行对服务贸易收结汇真实性审核的标准不统一，严格审核的银行反而失去客户，导致市场不公平竞争。

（三）政策设计缺乏前瞻性，难以适应形势变化

新的服务贸易交易项目和交易方式不断涌现，而由于服务贸易外汇政策在设计时未充分考虑形势发展变化，缺乏前瞻性，导致服务贸易外汇管理政策与形势发展不太适应。例如国际海运费售付汇业务，当前的服务贸易外汇管理法规仅规定了货主、国际海运企业对外支付海运费的情形，而没有对货代企业对外支付海运费的规定，导致货代企业海运费购付汇缺乏政策依据。对于境外承包工程境内外汇划转业务，也仅规定了总分包形式的境内划转，而没有考虑到不断涌现的联合体形式的境外承包工程款的境内外汇划转。另外，对于虚拟物品的跨境交易涉及的收付汇以及通过电子渠道交易的服务贸易，现有的政策法规也处于空白。

（四）真实性审核难度较大，实际效果欠佳

服务贸易项下外汇收支范围广、项目多，特别是国外提供的单据更是名目繁多，交易真实性审核难度和复杂程度远高于货物贸易等有形贸易，由于相关材料真实性难以保证，当前以审核合同、发票等材料为主的传统审核方式难免浮于表象、流于形式。另外，由于服务贸易本身具有无形性和虚拟性特征，其市场公允价格难以判定，一般不存在实物进出口，不能像货物贸易外汇管理可借助货物流匹配资金流来核实真实性，因此，服务贸易真实性审核难度更大，容易成为关联企业间异常资金流出入的便利渠道。

（五）行政许可标准较低，企业申请核准业务频繁

目前，涉及服务贸易外汇管理的行政许可项目共计有6大类，其中部分项目许可的标准较为严格，造成企业服务贸易交易中需要核准的业务数量较多，一定程度上增加了企业的经营成本，影响了服务贸易外汇业务的顺利开展。例如，跨国公司非贸易售付汇管理政策核准，跨国公司必须到所在地外汇局分局办理，对于不在省会城市的跨国公司而言，就需要花费一定的人力和财力，往返于不同城市办理该项核准业务，如果期间出现材料不齐全或不合规定的情况，跨国公司还需多次往返两地，办理的时间较长，经营成本较大。再如现行法规未明确规定审核凭证且超过限额的非贸易售付汇核准业务，单笔超10万美元就需要核准，对于快速发展的服务贸易而言，限额标准较低，企业需要核准的情况较为频繁，据外汇局某直辖市分局业务人员反映，该分局每年核准的该类业务就达千余件，给企业经营带来不便。另外，对于国际海运船长借支项下单笔提取超过等值3万美元的外币现钞提取业务，海运企业也普遍反映金额标准较低。以外汇局某市中心支局为例，该市近年来船长借支提钞核准业务年均超过90笔。再如企业和预算外单位公务出国购汇超过指导性限额核准，出境时间在30天（含）以内或30天（不含）以上的购汇限额，每人每次只有等值3000美元或5000美元，以目前的境外差旅收费而言，该购汇限额标准也明显偏低。

（六）分类管理规定不够完善，对市场主体约束力不强

《国家外汇管理局经常项目司关于印发<服务贸易外汇业务非现场监管工作制度>（暂行）的通知》（汇经函［2012］4号，以下简称“工作制度”）明确了服务贸易“关注类”交易主体的核定标准，对于存在不配合外汇局核查或受到外汇检查部门处罚等情况的主体，应将其作为“关注类”主体，并要求分支局通过系统密切跟踪其外汇收支行为，但由于该工作制度是以部门“函”的形式，效力相对较低，且缺乏对“关注类”主体的差异管理措施，即使被外汇局列入服务贸易“关注类”主体，银行和企业也没有相应的渠道知晓“关注类”主体名单，“关注类”主体在银行办理服务贸易外汇收支也不会受到任何限制，对其没有约束力，主体分类管理政策执行效果难以充分发挥。

三、推进服务贸易外汇管理改革的总体构想

（一）管理思路

坚持外汇管理理念和方式的“五个转变”，顺应服务贸易的发展趋势，进一步简化真实性审核凭证，取消不必要的限额和资格审批，满足市场交易主体合理的服务贸易用汇需求。同时整合服务贸易与货物贸易、资本项目外汇监管资源，建立外汇局内部联动监管机制，拓宽非现场监测渠道，并构建与税务、商务等部门的电子信息交换机制，借助税务、商务部门业务数据核查服务贸易外汇收支真实性，全面实现服务贸易的主体监管，形成有效监管和促进服务贸易便利化的有机统一。

（二）管理原

1.系统性原则。服务贸易外汇管理改革涉及面广，在推进改革的过程中，应全面梳理和总结现有制度的缺陷和不足，广泛听取商务、税务、银行、企业等市场主体的意见，分别从政策法规整合、信息系统改造和人员素质提高等角度进行认真调研和仔细论证，力争使改革具有系统性，避免由于制度设计考虑欠缺，而导致改革无法达到预期效果。2.前瞻性原则。服务贸易外汇管理改革应立足现在、着眼将来，在不影响有效监管的前提下，能够充分满足境内机构的合理外汇收支需求，能够涵盖不断涌现的新的服务贸易交易项目和交易方式，能促进服务贸易快速健康发展，能适应“十二五”规划中转变经济增长方式和调整经济结构的国家战略需要。3.有效性原则。鉴于服务贸易具有无形性和不可比性等特性，服务贸易外汇管理改革在便利境内主体外汇收支的同时，也应通过采集货物贸易、资本项目、税务、商务等多部门的业务数据，实现服务贸易的分类对比核查，做到放得开、说得清和管得住，避免改革后服务贸易成为异常资金大进大出、快进快出的便利通道，从而对宏观经济金融运行带来不利影响。

（三）管理

1.梳理整合现有政策法规。全面梳理现有的服务贸易外汇管理政策法规，制定并出台系统完整的服务贸易外汇管理指引及其实施细则，从资格认定、外汇收支管理、真实性审核、非现场核查、现场核查、分类管理、处罚措施等方面做出详细和明确的规定，对散落在不同法规中相同或相似的内容进行整合，压缩政策法规数量，降低银行和企业等市场主体搜集和学习服务贸易外汇管理政策的成本，便利服务贸易外汇收支活动。2.统一明确收结汇管理规定。在梳理政策法规的同时，建议统一和明确服务贸易收结汇管理规定，形成一套贴近实际操作、内容全面、重点突出、兼容性好的均衡管理法规。对于与购付汇真实性审核要求相同的交易项目，明确金融机构办理收结汇业务时也要与办理购付汇一样审核相关交易凭证，而对于交易项目特性或其他主管部门收支管理模式差异导致收结汇与购付汇审核材料无法完全一致的，也要明确金融机构办理收结汇时需要审核的具体材料，避免收结汇无明确的政策法规依据及不同金融机构收结汇审核标准不一而产生不公平竞争。3.赋予管理政策一定的弹性。建议在制定服务贸易外汇管理指引及其实施细则时，尽量考虑政策规定的可持续性，给管理政策留有一定的弹性空间，避免制约新型服务贸易交易和管理缺位。例如在规定国际运输审核凭证要求时，不再详细区分海运、空运及陆运等具体运输方式，也不再限定具体支付主体类型，而只是根据国际运输交易特征，规定金融机构需要审核运输发票等相关运输交易凭证即可，使今后所有的运输形式和支付主体都能涵盖，以适应新型国际运输业务发展。同时，对于目前较为少见或今后可能出现的服务贸易交易方式、渠道、类型，也要制定相应的管理条款，制定原则性的相关规定，防止管理缺位，例如对于虚拟物品交易或通过电子渠道完成的新型交易涉及的外汇收支，可规定适用指引和细则，并参照相关业务规定办理。4.完善非现场监测核查机制。建议充分利用与货物贸易、资本项目、税务、商务部门管理的关联性，分类采集境内机构的交易数据，例如运输、保险、佣金项下均可采集境内机构的进出口收付汇数据；利润、股息及红利项下分别采集资本项目外商投资企业年检数据及税务部门纳税数据；技术进口项下采集商务部门技术进口合同登记数据；承包工程项下采集商务部门的承包工程合同登记数据等。同时在新法规中增加非现场监测核查的具体要求，例如可要求分支局针对不同的交易项目，分别设置不同的预警指标，实现不同项目的数据匹配，对于异常收支及时采取核查措施，从而发现异常违规线索，克服事前单证审核的弊端，增强真实性审核效果。5.减少行政审批事项。理顺外汇管理部门与市场的关系，简政放权，下决心压缩服务贸易行政审批事项，取消不必要的行政干预，降低企业经营成本，通过管理方式的转变提高监管效率和水平。例如，可考虑取消跨国公司向其境外关联公司的非贸易售付汇资格核准、单笔超过等值10万美元的法规未明确审核凭证的售付汇核准、国际海运船长借支项下单笔超过等值3万美元的外币现钞提取核准、企业和预算外单位公务出国购汇超过指导性限额核准、出境人员赴战乱或外汇管制严格或金融条件差或金融动乱的国家（地区）等大额外币现钞提取核准、超比例超金额佣金外汇支付核准等审批事项，通过银行审核证明交易真实性和一致性的相关凭证即可，将外汇局核准管理改为由银行进行真实性审核，外汇局仅保留除此之外的超限额提取外币现钞及现钞结汇等极少量的核准业务。6.完善主体分类管理规定。为形成对企业的有效约束，充分保证服务贸易改革效果，做到事前放得开、事后管得住，建议借鉴货物贸易主体分类管理模式，在效力较高的操作指引及实施细则中明确主体分类管理措施。具体可根据服务贸易核查结果，将服务贸易交易主体也分成A、B、C三类，并明确A、B、C三类主体的核定标准，并制定对应的分类管理措施，实行差异化管理。其中收支行为正常且遵纪守法的可列为A类主体，相应享受便利化的服务贸易外汇管理政策；存在收支异常且无合理解释等情况的可列为B类主体，相应的对其部分容易成为异常资金流出入渠道的服务贸易项目实行较为严格的管理措施，具体可以要求其与境外关联公司之间的收付汇、一定金额以上的现行法规未明确审核凭证的收付汇、超比例超金额佣金收付汇、投资收益收付汇等业务需先到外汇局办理登记手续，凭外汇局出具的B类主体服务贸易收付汇登记表才能到银行办理；对于阻挠或拒不接受外汇局现场核查或存在严重外汇违规行为等情况的可列为C类主体，相应的可禁止C类主体办理B类主体凭登记表才能办理的业务，并保留采取进一步措施的权利。另外，还应改进系统功能，实现外汇局能通过系统直接向银行主体分类信息，使分类管理政策规定更具操作性。

本文作者：梁宏祺等工作单位：中国人民银行南宁中心支行